沪府发〔2007〕3号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海民政事业发展“十一五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
二○○七年一月二十四日
上海民政事业发展“十一五”规划
为进一步推动本市民政事业发展，促进经济社会协调发展，根据《全国民政事业发展第十一个五年规划》和《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十五”时期上海民政事业发展的回顾
“十五”期间，上海民政围绕增强城市综合竞争力，全面推进民政事业发展，为维护改革发展稳定大局作出了积极贡献，也为上海民政事业“十一五”期间的发展奠定了扎实基础。
（一）现代社会救助体系基本建立。城乡低保基本实现“应保尽保”，形成了政府救济和社会帮困相结合，以生活、医疗、教育、住房救助为主要内容的政策体系。“十五”期间，共支出各类救助金47.54亿元。到2005年底，全市约有56万人享受政府生活救助。全市所有街道、乡镇建立了社会救助事务管理所，建立健全社会救助四级网络和“一口上下”的运作机制。建立了177个经常性捐赠接收点，广泛开展社会互助活动。对兄弟省市对口帮扶得到进一步加强。
（二）社会福利事业和老龄工作不断发展。加快养老福利机构建设，全市养老床位数从“九五”期末的2.85万张增加到5万张，建成83家老年人日托服务机构。探索居家养老服务，使5万名困难老人受益，为4万名老年人安装紧急援助呼叫装置。积极推进孤残儿童福利事业，探索了家庭寄养新方式。稳步发展精神卫生福利事业。对流浪乞讨人员实现收容遣送向救助管理的平稳过渡。“十五”期间，销售福利彩票50亿元，筹集福利金16.62亿元。健全了老龄工作机构，老年服务设施和服务项目得到大力发展，有效推进了“六个老有”。全面完成“星光计划”，新建和改建1700多个社区老年活动室；在全国率先实施老年知识分子志愿者援助西部的“银龄行动”；开展了对纯老家庭的结对关爱活动。
（三）双拥优抚安置工作力度不断加大。深入开展双拥模范创建活动，11个区被命名为全国双拥模范城（县）。推进拥军优属法制化进程，完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，初步建立了以政府为主导的社会化、多层次的拥军优属服务体系。深化烈士褒扬工作，爱国主义教育基地建设又上新台阶。探索建立“计划与市场相结合、计划向市场过渡”的退役士兵安置机制。积极推进军休干部服务管理社会化。
（四）社区建设和基层政权管理继续深化。已经建立社区事务“一门式”受理中心135个，推进社区服务信息、电话和实体“三网联动”，初步形成了覆盖全市的市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会的四级社区服务网络。居委会直选比例达到30%以上，听证会、评议会、协调会“三会”制度得到进一步推广。扎实推进村委会民主选举，村民自治、村务公开和民主管理水平进一步提升。创建全国社区建设示范城区6个、全国村民自治模范区3个。
（五）民间组织发展与管理日益加强。按照经济发展、社会管理和公共服务的需求，优先发展了一批适应社会主义市场经济、承接政府职能转移的专业性和行业性协会，重点培育了一批社区公益性、服务性民间组织。“十五”期末，全市共有社会团体2956个，民办非企业单位4526个，基金会67个。积极配合开展民间组织党建工作，全市民间组织党建覆盖率达到90%以上。开展涉外民间组织登记试点，探索涉外民间组织管理办法。构建民间组织市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会四级服务管理网络，查处非法、违法民间组织案件653件，加强了监督管理工作。
（六）社会工作职业化、专业化探索初见成效。率先开展社会工作职业化、专业化建设，探索建立社会工作者资格认证、注册管理、继续教育等制度。社区、司法、医务、学校等实务领域专业社会工作得到进一步推进，初步建立了一支专业社会工作者队伍，培育发展了一批专业机构，具有各类社工职业资格的人员发展到7644名。以“普陀义工”为示范，积极推进社区志愿服务活动。
（七）民政专项社会事务管理改革加快。初步完成婚姻收养登记管理体制改革，推行婚姻颁证制度。加强殡葬市场整治，推动“海葬”等葬式改革。全面完成勘界任务，积极搞好行政区划调整。福利企业管理工作体制改革和残疾职工保障力度逐步加大。
（八）民政基础设施建设得到长足发展。初步形成了市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会四级民政设施网络。全市民政系统共完成殡葬、社会福利等基础设施新建、改扩建项目2456个，总建筑面积149万平方米，总投资为35.54亿元。
“十五”期间，本市整体推进民政事业，完善工作体系，促进内外结合，强化自身建设，各项工作向纵深发展，实现了功能提升，形成了“大民政”发展格局。
二、“十一五”期间上海民政事业发展的机遇与挑战
“十一五”时期，是上海全面落实科学发展观，率先构建社会主义和谐社会，加快建设“四个中心”的关键五年。民政事业的发展机遇和挑战并存，机遇大于挑战。
上海民政事业面临的发展机遇前所未有。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会，保障社会公平正义，建设和谐文化，加强社会管理，激发社会活力，为民政事业发展明确了方向，提供了广阔的发展空间。市委、市政府高度重视民生问题，围绕增强城市国际竞争力，注重软件建设，提升城市服务功能，为民政事业发展提供了良好的社会环境。上海经济发展水平的提升，公共财政向社会事业倾斜，促进社会领域的快速发展，为民政事业发展提供了坚实的物质基础。
同时，上海民政事业发展面对的挑战也前所未有。随着社会阶层结构、社会人口结构、社会组织结构以及社会需求结构的日益多样化、复杂化，民政需要更加关注困难群体，在维护社会稳定、促进社会公平方面发挥更大作用；更加重视老年群体，让老年人共享城市经济社会发展成果；大力培育发展各类民间组织，发挥民间组织参与社会服务和管理的作用；面对日益复杂的生活需求、利益诉求和价值取向，加大投入力度，不断满足人民群众不断增长的个性化、多样化需求。
面对新的形势，必须进一步增强使命感和责任感，紧紧抓住机遇，积极应对挑战，努力开创上海民政事业发展的新局面。
三、“十一五”期间上海民政事业发展的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照党的十六届六中全会构建社会主义和谐社会的总要求，围绕上海建设“四个中心”、实现“四个率先”，以“惠民、强基、善政”为着力点，进一步提升“以民为本、为民解困、为民服务”理念，强化基础民生保障，深化基层社会管理，优化基本公共服务，维护和发展人民群众的基本生活权益和民主政治权利，促进社会公平、社会稳定和社会进步，充分发挥民政在构建和谐社会中的重要基础作用。
（二）总体目标
按照市委、市政府和民政部的总体部署，立足于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加强理念提升、制度建设、管理创新，不断完善具有上海城市特点的民政事业体系，基本形成与率先构建社会主义和谐社会要求相适应的现代“大民政”格局。
1、深化完善惠及城乡困难群体、特殊群体、优抚群体的民生保障体系。社会救助、社会福利、优抚安置和慈善事业全面发展，促进各类社会保障的有机衔接，实现最低生活保障对象应保确保，低收入群体的实际困难有效解决，老年人的照料需求基本满足，优抚安置对象的保障水平不断提高。
2、推动形成互联、互动、互补的社会治理格局。居（村）民自治和社区共治充满活力，群众自治组织和各类社会组织规范发展，专业社会工作队伍逐步壮大，推动政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动，促进社会安定有序。
3、加快构建多元、多层、多样的社区服务网络。基层政务服务方式和社区服务产业日益完善，建设一批贴近大众、布局合理、功能完善的社会服务和福利设施，健全专业化、社会化和市场化的运作模式，形成覆盖全体社区成员、内容完备、机制灵活、方便快捷的社区服务体系。
4、基本健全协调、协作、协同的民政工作机制。增强民政工作的开放性、融合性、科学性，提高民政综合统筹和社会动员能力，对内强化“五社互动”的综合效应，对外推动“五大平台”建设（见下表），形成综合协调有序、部门协作有力、社会协同有效的工作局面。
（三）发展指标
1、基础民生保障类指标
——城乡居民最低生活保障“应保确保”，分类救助政策基本完善，单项救助范围进一步拓展，对困难群体的救助水平稳步提高。各类经常性社会捐赠点达1500个。
——享受社会化养老服务总人数达到35万，其中，社区居家养老（照顾）服务达25万人，全市养老床位总数达10万张，提供社会化、市场化服务，满足其余老年人家庭自我照顾服务需要。
——落实驻沪部队随军随调军官家属就业和生活保障政策，对重点对象的指令性安置、一般对象的推荐就业与培训以及困难对象的就业补贴基本全覆盖。对重点优抚对象的医疗保障基本全覆盖。
2、基层社会管理类指标
——居委会直接选举率达85%以上；村委会直接选举率达100%。
——居（村）委会办公及综合活动用房条件逐步改善。
——民间组织的作用和能力明显增强，全市每万人拥有民间组织数量达5.8个左右；备案管理的社区群众活动团队达1.8万个以上。
——职业社会工作者数量达3万人以上；社区志愿者（义工）数量达30万人以上。
3、基本公共服务类指标
——街镇社区事务受理服务中心建设基本全覆盖，机构规范建设达标率85%以上，社区事务受理项目一次办结率达80%。
——建立上海市生活求助服务热线，与其他服务热线实现互联、互通。
（四）基本原则
1、以人为本，发展惠民。完善困难对象的托底性保障、老年人和残疾人等群体的服务性保障以及优抚对象的优待性保障，使其共享经济社会发展成果。掌握了解社情民意，深化“为民之政”的内涵，常出亲民之举，善谋便民之策，多办利民之事，力行护民之责，切实维护人民群众的生存权和发展权。
2、着眼和谐，固本强基。统筹兼顾、分类指导，解决困难群众基本生活问题，促进社会公平和利益关系和谐；发展老龄事业，促进社会代际和谐；推动慈善事业，促进人际关系和谐；做好双拥优抚安置工作，促进军政军民团结和谐；深化社会事务管理，促进婚姻家庭和谐；完善基层服务和社会管理网络，促进城市社区和村镇和谐，进一步巩固党执政的群众基础、社会基础、国防基础和基层基础。
3、改革创新，务实善政。坚持政府主导、社会参与，按照“大民政”发展思路，创新民政管理体制和机制，不断提高管理水平和服务水平。优化“行政事务”，推进政事、政企分开和管办分离，提高民政事务效能；优化“行政专业”，研究和把握规律，履行部门专业行政职能；优化“行政综合”，站在党委和政府全局高度，着力提高在社会建设和管理中的统合能力。
四、“十一五”期间上海民政事业发展的主要任务
（一）完善现代社会救助体系
按照“应保确保、应业尽业、应帮即帮”的要求，逐步完善机构健全、法制完备、政策协调、手段先进、运作高效，具有上海特点的现代社会救助体系。
1、完善“分类施保”。建立低保标准与物价等相关指标相联系的动态调整机制，完善有利于保障不同困难人群的救助标准，不断提高困难群体的生活水平；继续完善各项积极救助政策，探索制定与家庭规模、结构相对应的救助标准和与促进就业政策联动的救助工作机制；不断拓展医疗、教育、住房等单项救助政策的范围，逐步体现救助政策的“梯度效应”，体现公平正义的救助理念；注重做好救助与其他保障政策之间的有机衔接，开展社区综合帮扶工作。
2、健全救助体制机制。坚持“党委领导、政府负责、民政牵头、部门尽责、社会参与、街镇实施”的救助管理体制，强化各级政府社会救助工作综合协调机制，按照“组织在政府、支撑在社会、工作在基层、落实在社区”的要求，不断深化救助工作“一口上下”运行机制。继续深化社会监管机制，鼓励引导社会力量积极参与帮困救助，创新社会服务体制，形成全社会共同参与的救助工作氛围。
3、改进救助管理手段。不断推进和深化基层社会救助计算机流程化操作，强化社会救助计算机信息交换系统建设；进一步加强政府部门相关公务信息资源的整合，建立政府公务信息共享平台，在相关政府部门间实行电子政务个人信息依申请可查询制度，研究建立“市民收入核对系统”；加强宏观规划，强化政府责任，建立各项救助资金的稳定投入机制；继续加大救助队伍建设力度，不断提高社会救助工作人员的职业化、专业化水平，确保与居民人数的配比超过万分之一。运用救助事务处理网络化、集约化手段，提高就地受理、及时救助的整体工作水平。
4、加强城市灾害应急救援和减灾工作。制定《上海市自然灾害救助应急预案》，逐步建立健全备灾、灾害应急响应、灾民救助、灾后恢复重建和社会应急动员为主要内容的城市灾害救助应急机制；逐步建立以社区为载体的减灾工作长效机制，形成信息畅通、协调有序、处置快捷、保障有力的防灾救灾工作网络。
（二）加快发展社会福利
以老年人福利服务为重点，进一步做好本市老年人、残疾人、孤残儿童的社会福利服务。着力构建与人口老龄化进程相适应的养老福利服务模式，逐步形成居家养老为主，机构养老为辅的养老格局。全市户籍老年人中，90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老（照顾）服务，3%享受机构养老服务。
1、大力发展社区居家养老（照顾）服务。以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务组织为载体，通过上门、日托、邻里互助、“自雇”等服务形式，为居家老年人提供以“六助”（助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医）为主要内容的社区居家养老（照顾）服务。大力培育社区居家养老（照顾）服务组织和专业队伍，推行集约化运作、项目化服务，促进社区居家养老（照顾）服务社会化、专业化发展。“十一五”期间，形成10万人左右的养老服务专业队伍。
2、分类推进机构养老服务。积极推进为老年人集中提供生活照料、医疗护理需求等服务功能的机构养老服务。对养老机构按功能分类、按配置分级、分区域布局，逐步建立结构优化、功能多样、布局合理、长期供养和短期入住相结合的机构养老服务网络。从功能上，重点发展以生活护理为主要功能的养老机构，特别是发展失智（痴呆）老年人护理机构，满足生活不能自理老年人的护理需求；适度发展以生活照料为主要功能的养老机构，满足一部分老年人日常生活照料需求；探索发展以自助服务功能为主的老年人公寓，满足多层次养老需求。机构既可按单一功能设置，也可按综合功能设置。“十一五”期间，“护理型”床位约占65%，“照料型”床位约占30%，“自助型”床位约占5%。从配置上，考虑硬件和软件等综合因素，将养老机构由低到高分成一级、二级、三级3个等级。从区域上，中心城区重点发展中小型、单一功能为主的养老机构和老年日托站，满足老年人就近养老需求；郊区重点发展以大中型、综合功能为主的养老机构，满足多层次养老服务需求。重点抓好市第三、四社会福利院改扩建；规划建设市荣誉军人疗养院。
3、继续推动残疾人社会福利事业发展。按照政府主导、社会参与的原则，力争到2010年，基本满足精神病患者在社区就近康复和照料的需求，改善精神病人的生活环境。服从城市建设规划动迁的需要，搞好市儿童福利院的迁建。根据孤残儿童的残疾类型、残疾程度和年龄状况等不同特点，规划迁建分设市儿童福利院、市第二儿童福利院，满足孤残儿童生活、教育、康复、医疗和就业等方面的基本需求。制定完善孤残儿童家庭寄养等相关政策。依据相关法律规定，对因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的本市户籍未成年人，积极开展社区安置，切实满足日常生活、学习的需要。完成2007年上海世界特殊奥运会相关任务，动员社会力量支持残疾人福利事业发展。
4、加快社会福利社会化进程。进一步完善并落实扶持政策，鼓励社会力量兴办公益性社会福利设施，推进民办公助、公办民营、连锁经营、品牌加盟、管理输出等社会化、集约化运作方式。完善对困难对象的服务补贴政策。建立政府购买服务机制和养老服务需求评估机制；出台养老服务需求评估、养老机构分类分级、社区居家养老（照顾）服务和家庭自我照顾服务等4个标准，促进养老福利服务规范发展。
（三）全面深化老龄工作
完善老龄工作平台，健全以老年人生活照料、卫生保健、体育健身、文化教育和法律服务等为主要内容的为老服务体系，进一步落实“六个老有”目标，促进老龄事业不断发展，让老年人共享经济社会发展新成果。
1、进一步完善老年人基本社会保障体系。按照“保基本、广覆盖”的要求，合理确定保障水平和方式，完善与经济社会发展水平相适应的社会养老保障体系。扩大社会保障覆盖面，落实解决70岁以上城镇无保障老人等的基本生活保障和医疗保障。探索建立农村养老金增长机制，适时提高农村65岁以上老年人托底养老补贴标准。
2、逐步提高老年医疗卫生保健服务水平。加强老年人健康教育，通过社区慢性病监控网络对老年病人进行监护和用药、康复、营养卫生和适当运动指导。为全市93%以上老年人建立健康档案，实施健康档案的动态管理。扩大家庭病床的设置，其中为老年人设置的家庭病床数达到每年5万张次以上。推广家庭保健医生服务模式，建立家庭保健医生与老人家属间的定期联系及突发性事件应急预案制度。普及推广社区临终关怀安宁护理服务。
3、不断健全社区为老服务体系。着力构建社区为老服务网络，打造社区为老服务平台。稳步推进企业退休人员社区管理服务工作，形成社区老龄工作体制和机制。继续开展并完善以独居老人为重点的纯老家庭老人和高龄、困难老人的结对关爱工作，为有需要的老年人安装紧急援助呼叫装置。进一步发展社区老年活动设施，重点支持农村老年活动室建设，依托社区“三个中心”，整合各类资源，建设一批包含老年活动室功能的村级综合性活动站点，并不断拓展老年活动设施功能和内容。完善老年维权四级网络，全面推进基层老年维权示范岗的建设。拓展老年人优待服务项目，鼓励社会各行各业提供老年人优待服务。
4、积极推动老年教育、文化、体育事业新发展。开展多种形式的老年教育，办好市、区（县）级老年大学，丰富教学内容，提高街道（乡镇）以及居（村）委老年学校的办学质量。全市社区普遍开展各类适合老年人学习、活动的文化艺术和读书活动，定期举办适合老年人的社区文娱活动。进一步完善社区健身点的建设，开放公共文化体育活动设施，充分利用社区现有的活动设施资源满足老年人健身活动需求。同时，鼓励老年人在力所能及的范围内，参加社会公益活动和社会主义精神文明建设。
5、大力弘扬中华民族敬老传统美德。强化社会的老龄意识、敬老意识，营造全社会敬老爱老助老的良好氛围。积极倡导家庭自我照顾的养老方式，采取切实可行的措施，强化家庭成员在养老方面的义务与责任，使大部分老年人的生活照顾问题在家庭得到较好解决。加强对中、小学生的敬老教育，并在全社会公开评选“孝心敬老家庭”，表彰奖励孝敬老人的家庭和个人，形成尊老敬老的社会风尚。
6、充分发挥老龄工作平台的合力作用。进一步形成党政主导、社区搭台、社会参与、全民关心的工作机制；通过整合资源，调动社会，形成各方协调配合、分工合作、齐抓共管的工作局面；通过政策引导、政府补贴、购买服务等方式，调动社会资本和公益组织参与老龄工作。
（四）巩固、优化双拥优抚安置工作
加快推进拥军优属工作的法制化、社会化进程。充分发挥双拥工作平台作用，促进军政团结，服务国防和军队现代化建设。
1、落实和完善优抚政策。落实《军人抚恤优待条例》，根据本市经济社会的发展，及时调整优抚对象抚恤补助标准。探索建立重点优抚对象医疗保障的长效机制。及时足额兑现义务兵及其家属优待金；研究制定重点优抚对象承租、购买住房优先优惠办法，不断提高优抚对象生活质量。改扩建龙华烈士陵园爱国主义教育基地。
2、推进退役士兵安置工作改革。构建高效服务体系，倡导树立正确择业观念，营造良好社会氛围，逐步建立以技能培训为基础，以就业服务为支撑，以自主择业为方向的城乡一体化的退役士兵市场化安置保障机制。鼓励农村退役士兵投身新郊区新农村建设。
3、深化军队离退休干部安置服务管理。以实现军队干部当年退休、次年审定、第三年安置的“良性循环”为目标，积极完成接收安置任务，科学合理设置或调整服务管理机构。以落实政治和生活待遇为基础，围绕“六个老有”，搞好各项服务管理，努力构建安置常态化、保障制度化、管理规范化、服务社会化的军休工作新格局。
4、深化发展新时期双拥工作。以构建和谐社会为主线，以增强经济实力、国防实力和民族凝聚力为目标，以促进经济发展、推进军事斗争准备、维护社会政治稳定为重点，完善政策体系，拓展工作内容，开展十万（人次）领导干部“军营一日活动”，百万（人次）市民看军营，千万（人次）青少年参加国防教育活动；推进军供站（南站分站）建设；规范创建双拥模范先进活动方式，健全运行机制，进一步巩固和发展军政军民团结的大好局面。
（五）深化基层政权和社区建设
按照“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的要求，以“群众得实惠、管理出实效、基层有活力”为检验标准，全面深化城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全完善新型社区管理和服务体制。完善居（村）民自治机制，扩大基层民主。建立健全社区建设工作平台，加强社会建设和管理，满足广大人民群众基本社会需求。
1、完善社区服务。围绕社区就业、救助、卫生、人口计生、安全、文化、教育、体育、老年、环境、商业等重点服务领域，逐步构建起完备的服务体系，满足社区居民多方面多层次的需要。大力推进各街道（乡镇）“三个中心”建设，逐步拓展服务内容、提高服务质量，增强社区公共服务的功能。建立上海市生活求助服务热线，逐步整合社会、市场各类资源，为居民提供多样化的生活服务。
2、深化居民自治和社区共治。加强居委会规范化建设，保障居委会的办公场地、活动场所、工作经费。推进居委会公共服务设施改造，中心城区居委会办公及综合活动用房建筑面积逐步达到300平方米以上。完善社区民主自治和民主选举制度，逐步扩大居委会直选比例。加强居民会议制度、“三会制度”及居委会工作评议、居务公开等各项制度建设，全面推进居民区民主决策、民主管理、民主监督各项工作。建立完善社区代表会议、社区委员会等民主组织形式和社区利益协调机制。健全社区建设考核和评议机制，加强对街道办事处建设的指导。广泛开展和谐社区创建活动，和谐社区示范创建率达80%。
3、加强农村基层民主建设。加强和谐村镇建设，进一步提高村委会选举工作的规范化、程序化和制度化水平。探索建立来沪人员利益诉求的渠道，保障来沪人员的合法权益。理顺村党组织、村委会和村经济组织之间的关系，探索建立监督制约机制，进一步夯实农村基层组织建设基础。积极推进农村社区建设，以村委会为基础，建设村民自治机制完善、公共服务设施齐全、村容村貌环境良好的新型农村社区。继续推进村务公开民主管理，激发农村基层社会的活力。继续开展“村务公开民主管理示范单位”创建活动。
（六）加快发展与规范管理民间组织
按照“党委领导、政府负责，整体规划、有序发展，分类管理、重点扶持，社会协同、公众参与”的原则，通过健全规章政策、转变政府职能、理顺管理体制、创新管理方法、完善党建工作体制等措施，基本形成布局合理、功能明确、政策完善的民间组织发展新体系，基本形成体制顺畅、分工明确、管理高效的民间组织管理新体系，基本形成组织健全、覆盖全面、工作有力的民间组织党建新体系。
1、促进有序发展。重点培育促进经济发展、参与社会管理和公共服务的社会团体；鼓励发展慈善、教育、社会福利等非公募基金会以及社区服务、科技创新、养老助残等民办非企业单位；大力培育农村专业经济协会等有利于新郊区新农村建设的民间组织；积极吸引全国性民间组织落户上海。加大扶持力度，加快政府职能转移，建立和完善政府购买服务机制和财力支持措施，建立健全民间组织管理人才的培养机制，加快出台民间组织专职工作人员的职称评定、社会保障、工资基金管理等相关规定。
2、加强监督管理。完善管理体制，推动建立民间组织发展与管理和涉外活动管理两大协调机制；探索实践枢纽式管理，加强党对民间组织的领导，逐步实现民间组织由分散管理为集中有序管理；推行分类管理，对依法登记的民间组织实施规范管理，对民间组织涉外活动和境外非政府组织在沪活动实施归口管理；实行市、区（县）、街道（乡镇）三级负责制，加强区（县）登记管理机关建设和管理力量，推进街镇民间组织服务中心建设；巩固完善四级服务管理网络，充分发挥“服务、协调、管理、预警”功能，加强日常行政检查工作，防范、打击非法违法组织和活动。
3、推进自律建设。引导民间组织完善内部治理结构，健全内部制度，发挥章程在民间组织管理和运作中的核心作用；加强民间组织能力建设，建立民间组织专职人员培训上岗制度；深入开展民间组织自律与诚信建设，健全信息披露制度，完善社会监督评估机制；加强同业约束，制定行规行约和从业人员的行为准则，树立良好的职业道德；分类制定民间组织规范化建设标准，开展民间组织规范化建设达标和创优活动，优良率达50%。
4、提高服务水平。建立和完善民间组织管理工作网络和法人信息数据库、民间组织诚信数据库，搭建民间组织网上办事和信息发布的公共服务平台；实行民间组织申请登记“一门式”服务，逐步推行网上年检、核名、变更登记，提高工作效率和水平。
（七）加快推进社会工作职业化、专业化建设
探索建立职业化、专业化社会工作管理体制，形成较为完备的制度框架，建立“政府主导推进、民间机构运作、社工引领义工、社会各方参与、人民群众得益”的社会工作新格局。
1、拓展社工专业服务领域。以岗位配置为突破口，逐步在社会保障、人口计生、医疗卫生、文体教育、社区发展、民间组织、家庭生活、残障康复、老年服务、青少年服务、妇女儿童服务等领域开展专业社工服务，形成规模适度、结构合理、服务优良的职业化、专业化社工队伍。积极开展社工服务示范单位创建活动。加强社工实训基地建设，依托现有职业培训基地，开展社工培训。
2、创新社工管理制度。依据社会工作者国家职业标准体系，建立社工职业规范，建立健全社工的资格认证、注册、薪酬、培训、督导、评估和保险等一系列制度。积极制定相关政策文件，初步形成政府购买服务机制。
3、发展社区志愿服务。以公务员、大中学生和低龄老人为骨干，积极倡导社区志愿服务。培育发展社区志愿者（义工）组织，拓展服务内容，建立活动基地，广泛开展助老、助困、助残、助业、助学、助医等公益服务活动。建立社工联系义工制度，鼓励支持社工、义工参与社会管理和公共服务。建设义工服务的供需信息网络，形成灵活的资源调配和服务转介系统。完善义工登记、管理、激励、表彰和保障等制度。
（八）大力发展慈善事业
不断推进本市慈善事业发展，形成政府大力倡导、社会广泛支持、群众踊跃参与的慈善事业发展机制。培育团结互助、和衷共济的现代慈善意识，营造扶贫济困、平等友爱的良好社会风尚。
1、培育发展各类慈善组织。大力培育基层慈善组织。鼓励发展实施公益性服务项目的慈善组织，适度发展专门从事资金募集的慈善组织，形成依托基层、分工协作的慈善组织体系。加强对各类慈善组织的监管力度，充分发挥慈善基金会、红十字会等慈善组织的示范作用。探索形成资金募集和慈善援助分离的机构运作模式，提高机构专业化程度。
2、完善经常性社会捐赠网络。完成立足上海、辐射兄弟省市的救灾物资仓储设施，规划建设4个捐赠物资整理站，全市各类经常性捐赠接收点达到1500个以上，基本形成覆盖全市，运作社会化、管理规范化的经常性捐赠网络。
3、积极营造慈善事业发展的社会氛围。引导开展形式多样的慈善公益活动，动员社会各界积极投身慈善事业，运用捐赠款物和志愿服务等方式奉献爱心。通过税收等政策和合理配置慈善募集资金等资源，依靠社会各界力量做好慈善援助工作。加大宣传慈善事业发展的力度，大力弘扬慈善精神，鼓励更多热心慈善事业的人士参与慈善公益活动。
（九）加强其他专项社会事务管理
适应现代社会管理和社会文明进步发展要求，加快推进社会事务管理改革，发挥婚姻、收养、殡葬等民政业务在加强城市软环境建设中的积极作用。加强行政区划与城市总体规划的衔接，为优化区域经济发展基础环境发挥重要作用。
1、加强行政区划管理。适应“1966”城乡规划体系布局要求，科学、合理、适时调整行政区划，促进城乡规划与行政区划相协调。贯彻实施国务院《行政区域界线管理条例》，建立和完善上海市行政区域界线长效管理制度。改革和创新浦东新区行政区划体制，推进市属农场和开发区行政管理属地化。加强上海城市群区划体制研究，探索城市群协调机制和管理体制。
2、加强殡葬改革与管理。鉴于“十一五”期间本市预计死亡人口约为55万人，在节约用地的前提下，确保新增墓地用地。为满足市中心城区殡葬火化的需要，进一步加强殡葬设施建设，在市区西南、东北和东部各规划1个年火化量3万具规模的火化场，除现有益善殡仪馆、浦东殡仪馆外，选址宝山区迁建宝兴火化设施；规划建设临港新城殡仪馆（火化场）。同时，强化殡葬管理，规范殡葬行为；大力推进殡葬服务进社区，落实社区网点；加快殡葬改革，努力推进阳光殡葬，便民殡葬，文明殡葬，绿色殡葬。
3、加强婚姻（收养）登记管理。推进婚姻（收养）登记体制改革，全面实现政事分开、管办分离；实施婚姻（收养）登记规范化建设；完善颁证仪式和特邀颁证师制度，规划建设市、区（县）婚姻登记颁证中心；在社区大力推进婚姻家庭健康咨询服务工作。探索收养家庭调查评估机制，逐步建立预防和减少违法收养的工作机制。实行信息化管理，提高数据分析能力和利用率；依法管理婚介机构，规范全市婚介市场。
4、加强社会福利企业和假肢矫形器企业管理。推进社会福利企业改革，鼓励社会力量兴办社会福利企业，加大残疾人集中就业力度。完善法规，制定新型福利企业标准。建立健全残疾职工收入与企业效益挂钩的分配保障机制，不断提高残疾职工的保障水平。建立残疾人员就业调配机制，完善以残疾职工就业保障为核心内容的动态信息管理系统，提高残疾人就业服务水平。加强假肢矫形器企业的规范管理。促进行业诚信服务建设。
五、保障措施
（一）推进民政管理体制改革。
按照建立社会主义市场经济体制和落实科学发展观的总体要求，推动本市民政系统政企分开、政事分开和管办分离改革，在社会福利等领域探索“公办民营”、“民办公助”等社会动员机制；大力培育民政事务类民间组织，将部分可以由民间组织承担的职能、事权有计划、有步骤地转移，采取“政府购买服务”的形式，做到费随事转，形成社会事业社会办的发展格局。根据本市事业单位改革总体要求，对公益性民政事业单位实施分类改革，深化改革人事、分配、社会保障、国有资产等管理体系，创新运作机制。强化民政部门综合统筹机制，推动部门协作，提高民政的综合协调能力；从研究和把握民政业务内在规律性入手，加强社会保障、基层社区、社团组织、社工队伍和社会专项事务之间的衔接与协同，体现综合优势，提升民政工作的系统性和整体协调能力，推动民政事业持续健康发展。
（二）推进民政法制化、标准化和信息化建设
根据加强社会管理和公共服务的客观要求，进一步推进民政法制化建设，加快立法调研步伐，建立民政综合执法体制，全面推行行政执法责任制，加强“五五”普法宣传教育，实现法治民政。按照规范化管理的要求，推进民政标准化建设，积极开展地方标准的研究、制定，完善地方标准，初步形成民政标准化制度体系和管理体系，统一民政设施建设的硬件标准和在社会管理和服务方面的软件标准，提高民政在公共服务和社会管理领域的工作水平，实现规范民政。按照“信息共享、服务公众、稳步推进”的原则，进一步推进民政信息化建设，完善民政基础资料数据库，建立集中统一的民政信息管理平台和以民政地理信息系统（GIS）为主的辅助决策平台，民政业务网点信息化管理力争实现全覆盖。
（三）充分发挥公共财政的导向作用
按照“公共财政向社会事业和公共服务领域倾斜”和“量力而行、尽力而为”的要求，各级政府要进一步加大对民政事业的投入力度，为民政事业的发展提供更加有力的资金保障。逐步形成以政府购买服务、政府项目补贴等方式为核心的公共支出政策，引导社会力量参与，使政府有限的财力发挥更大作用。推进制定有利于慈善事业发展的鼓励政策，面向国际、国内两个市场，大力培育发展基金会，特别是非公募基金会，吸引更多民间资金进入民政事业发展领域。同时，继续深化推进福利彩票事业发展，努力扩大福利彩票发行，优化福利彩票品种结构，彩票销售每年递增15－20%，更多更好地筹集福利金，增加民政事业发展资金来源。
（四）加强民政队伍建设
加强干部职工队伍建设，大力弘扬和丰富新时期民政“孺子牛”精神，进一步增强干部队伍的为民服务意识；加强民政干部的能力建设，不断提高分析和解决社会问题、管理社会事务的能力；注重培育社会公共管理和公共服务人才以及专业技术人才。加快社会工作人才队伍建设，发展社会工作职业技术教育，扩大社会工作人才总量，优化社会工作人才队伍的结构，提高社会工作人才队伍的综合素质。继续壮大社区志愿者（义工）队伍。规划改建市民政干部学校，加强培训和对外交流，提升民政队伍整体素质。加强基层组织结构和工作队伍建设，在人员编制、工作经费、办公设施及工资待遇等方面加大保障力度，确保人才队伍建设任务的有效落实。
（五）强化规划的落实、监测与评估
各级政府要高度重视民政事业发展，切实加强领导，把民政事业发展列入重要议事日程和考核内容。各区县、各有关部门要认真履行职责，全力支持和配合做好民政工作，并加强监督检查，保证规划目标任务有计划、按步骤落实到位。建立民政事业发展状况的数据信息和监测体系，搞好对本规划执行情况的定期监测和评估。2008年将进行一次中期评估，并根据实际情况，对本规划的部分指标作适当调整，2010年底进行终期评估。
附件：“十一五”期间上海民政事业发展主要指标一览表
