豫政〔2009〕 63号
各省辖市人民政府,省人民政府各部门:
为充分整合利用我省国有资源、资本、资产、资金(以下简称“四资”)等生产要素,加快推进我省地方政府投融资体系建设,拓宽投融资渠道,增强政府经济调控能力,积极应对国际金融危机,促进全省经济又好又快发展,现提出以下指导意见,请认真贯彻执行。
一、充分认识推进我省地方政府投融资体系建设的重要意义
(一)建立地方政府投融资体系是投融资体制改革的重大创新。目前,我省国有“四资”总体使用效率低,市场化、资本化运作水平低,不适应当前经济社会发展的需要。建立地方政府投融资体系,可以推动国有“四资”有效整合,赋予投融资机构企业法人资格,提升融资主体信誉,拓宽融资渠道。
(二)建立地方政府投融资体系是政府增强经济调控能力的重要手段。充分利用政府掌控的国有“四资”建设投融资平台,实现大额融资,有利于发挥政府掌控的金融及资金资源的作用,通过投资控股公司对支持的行业和企业进行直接投资或转贷支持,增强政府调控经济运行的能力,促进宏观调控政策的落实。
(三)建立地方政府投融资体系是促进我省经济平稳较快发展的重要举措。整合政府掌控的国有“四资”,建设政府投融资平台,切实解决现有投融资平台融资渠道单一、实力较弱、融资能力不强等问题,有利于及时筹措经济社会发展所需资金,增强政府对基础设施、产业结构调整升级、公益事业、科技创新、中小企业扶持等领域的资金投入能力,推动经济社会平稳较快持续发展,促进我省在新一轮发展中抢占先机。
二、地方政府投融资体系建设的总体思路、基本原则、管理体制及运行机制
(一)总体思路。要以科学发展观为指导,坚持政府主导、市场运作,在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时,按照公益性、引导性、发展性的要求,整合地方政府掌控的国有“四资”,运用市场化手段,搭建和完善一批有一定经济实力和核心竞争力的政府投融资平台,逐步建立布局合理、功能齐全、分工明确、运营规范的地方政府投融资体系,围绕政府战略目标,为基础性、公益性设施建设和产业结构升级提供金融服务,促进我省经济社会跨越式发展。
(二)基本原则。1.坚持政府主导与市场化运作相结合。既着眼于我省经济社会发展需要,体现政府意图,又要按照市场规律的内在要求规范政府的投融资行为,不断降低融资成本和控制投资风险,逐步提高投融资效益,实现国有“四资”滚动发展。2.坚持打破部门界限配置资源。政府有关部门要有全局观念,积极配合,统一整合国有“四资”,搭建大平台、实现大融资。3.坚持政府投融资体系的开放性。充分发挥政府投融资平台的种子资本作用,积极引导境内外战略投资者和财务投资者参与政府各类投融资平台建设,通过引进吸收国内外先进的运营模式、管理方式和经营理念提升我省政府投融资平台的运行效率。4.坚持稳步推进突出重点。坚持从实际出发,经济理论和具体实践相结合,方向目标和现实可行性相结合,审时度势,先急后缓,按照投融资平台的功能定位,宜分则分,宜合则合,积极稳妥推进投融资平台建设。
(三)管理体制。要按职能和目标建立完善投融资机构的管理体制。投融资机构实行业务主管部门和资产管理部门双重管理、双重考核。业务主管部门负责行业管理和业务指导,资产管理部门受政府委托履行出资人职责并负责资产监管。其中,金融、事业性投融资机构由财政部门履行出资人及资产监管职责,其他投融资机构由国资部门履行出资人及资产监管职责。对有财政性资金注入的投融资机构,由同级财政部门按照国家有关规定履行财务管理职责。
(四)运行机制。1.建立健全投融资机构的投资决策机制。各级政府要成立投融资决策委员会,负责重大投资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作,并确定投资方向、投资规模及投资方式。2.建立资产注入机制。通过财政资本金注入、政府偿债、财力注入等方式,不断增强投融资机构资金实力,保障政府投融资体系持续发展。一是建立财政资本金注入机制。省财政每年预算安排的基本建设资金、专项资金,以其投资项目最终形成的产权和股权,经省政府批准后,提取一定的比例作为对投融资机构国有资本金的增量投入。二是建立政府偿债机制。对投融资机构因承担公益性建设项目融资任务而发生的亏损,先由投融资机构的经营性收入进行弥补,缺口部分由投融资机构主管部门编制债务预算,列入部门预算,有计划地还本付息。三是财力注入。投融资机构投资的公益性建设项目,其生产经营活动产生的各级税收地方留成部分及路桥收费等规费收入,经省政府批准后,由财政部门通过支出预算安排,注入到相应的投融资机构,壮大投融资机构资金实力。3.建立投融资机构资本退出机制。投融资机构要在条件成熟时,择机从所在的领域和行业退出,将其持有的股权、债权、物权、知识产权等在资本市场进行流转和变现,达到将资产、资源转变为资金,将资金转化为资本,实现国有资产保值增值的目的。除按照国家规定可以直接协议转让的以外,投融资机构的国有资产应当在规范、权威的产权交易场所公开转让,逐步退出。以省级现有产权交易机构为主体,逐步整合省内产权交易系统,加快建设我省统一有序、权威的产权交易平台,为省属国有资产重组、转让、退出提供规范有效的服务。4.积极探索科学的投融资机构考评机制。对政府投融资机构实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法,主要以其带动的社会投资规模为考核目标。投融资机构要按照现代企业制度要求,自主经营,自负盈亏,独立承担民事责任。
(五)建立风险防范和控制机制。一是财政不为投融资机构作担保,政企之间保持严格界限,防止财政债务危机。二是投融资机构应按照国家法律、法规的规定,制定完备的风险控制预案,加强公司财务风险监测预警工作,发现重大经营风险或财务风险,要及时向政府和财务主管机关报告。
三、建立多层次的政府投融资体系
(一)省级政府投融资平台功能定位。省级政府投融资平台主要发挥公益性、引导性、发展性作用,其重点投资方向:一是交通、能源、水利、环保、信息化等跨区域的基础设施和基础产业建设;二是促进产业结构调整、农业产业化及企业改制重组;三是引导科技进步和自主创新;四是探索利用市场化的手段促进文化、教育、卫生设施及经济适用房等公益性事业发展;五是对各省辖市、县(市、区)的政策性中小企业担保公司进行增信和再担保。
(二)市级政府投融资平台功能定位。市级政府投融资平台主要负责城市建设、土地开发整理等方面的融资。各省辖市要充分利用各自的资源和产业优势,建立健全各具特色的投融资体系。当前要尽快整合国有“四资”,完善已有的建设投资、城建投资、土地收储中心等投融资平台,同时要围绕新区建设成立相应的投融资平台,进一步拓宽融资渠道,筹措市本级城市公共基础设施项目及其他重点项目的建设资金。
(三)县级政府投融资平台功能定位。县级政府投融资平台要围绕产业集聚区建设和服务中小企业发展建立。整合黄淮四市发展专项资金、县域经济发展奖励资金,支持符合省产业集聚区规划的县(市)政府以产业集聚区为依托建立投融资平台(原则上每个县建立一家),与县级中小企业信用担保体系形成合力,形成支持产业集聚区基础设施、标准厂房等建设的投融资平台。
四、积极拓宽地方政府投融资体系的融资渠道
(一)努力扩大金融机构贷款规模。通过注入项目资本金等方式积极扩大政策性银行和商业银行对各投融资机构的信贷规模。利用银团贷款、结构性融资、收费权质押、固定资产支持融资、资产支持债券、融资租赁、并购贷款、应收账款质押等各类信贷产品,拓展与各类金融机构合作的深度和广度。
(二)积极推动投融资机构上市融资。推动符合条件的投融资公司进行股份制改造,以整体上市或控股、参股企业上市等方式,到境内外股票市场融资,扩大股权融资规模。
(三)扩大投融资机构债券融资规模。组织符合条件的投融资公司积极申请发行企业债券、公司债券、短期融资券和中期票据,扩大债券融资规模,降低企业融资成本。
(四)鼓励和支持投融资机构创新融资方式。适时创新融资方式,以投融资平台为依托,积极利用保险、信托、资产证券化、产权交易、融资租赁、引进战略投资等方式吸纳和聚集社会资金,扩大融资规模,不断满足日益扩大的资金需求。
五、加强组织领导
(一)建立省政府投融资体系建设工作联席会议制度。常务副省长为总召集人,省政府金融办、省发展改革委、财政厅、省政府国资委、省国土资源厅、交通运输厅、工业和信息化厅、水利厅、工商局、人行郑州中心支行、河南银监局等部门为成员单位,联席会议办公室设在省政府金融办。省政府金融办要充分发挥综合协调职能,指导全省整合国有“四资”和投融资体系建设工作。各部门要服从大局,按照职责分工协同配合,着力推进地方政府投融资体系建设。
(二)建立完善绩效评价制度。省政府金融办要会同省政府国资委、省发展改革委、财政厅等部门,按照各类投融资机构的职能定位,制定投融资机构考核办法并分年度组织实施,对各投融资机构资金的运用能力、筹集能力及对地方经济社会发展的贡献作出评价,进行奖罚。
(三)加强监督和风险防范。有关部门要依法履行监督职能,对投融资平台进行年度财务审计,杜绝违规违纪现象,切实防范政府债务风险,确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。要采用多元化方法,建立高效的风险防范机制,及时制定相应的预防、转化措施,尽可能减少风险带来的损失。
(四)各省辖市、县(市、区)要抓好落实工作。各省辖市、有条件的县(市、区)要结合本地实际,加快研究制定整合运作“四资”、建设本级政府投融资平台的方案。各省辖市、县(市、区)要在投融资业务和机构上与省级投融资体系搞好衔接和联动。
河南省人民政府
二○○九年八月十五日
