水电建设的规范管理

地方移民干部建议制定《水利水电工程移民法》，建立科学规范的移民法规政策体系

文/《瞭望》新闻周刊记者 侯大伟伍晓阳任鹏飞

金沙江下游的四大水电站，向家坝、溪洛渡已到攻坚阶段，乌东德和白鹤滩又已开局。三峡集团提出，将在后两站推行“先移民后建设”模式。

三峡集团董事长曹广晶对《瞭望》新闻周刊解释，过去水电移民包括向家坝在内，都出现临时搬迁过渡以满足工程进度的情况，从以人为本的角度考虑，应先把移民安顿好，工程再跟上，避免“水赶人”。

2006年出台实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》强调：未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。

金沙江下游水电站所涉的云南、四川两省各级移民干部也对本刊记者表示，应落实“先移民后建设”的开发程序，并理顺移民管理体制，完善移民安置法规和政策，真正扭转“重工程、轻移民，工程倒逼移民”现象。

重视移民诉求

63岁的雷世杰站在自家的农田里，忧虑地对《瞭望》新闻周刊记者说，补偿款要达到买宅基地、建一栋砖混新房，还要让他们老两口后半生生活无忧，他才会签字同意搬迁。

雷世杰是溪洛渡库区、云南省永善县黄华镇黄葛村8组村民，全镇为数不多的200多户尚未签订安置方案农户之一。他与老伴住在一栋外墙已经冰裂的土木房中，仅有0.6亩农地。

本刊记者在库区调研发现，移民群众在各自具体的利益诉求上表现得千差万别，但核心都指向了谋求更多经济补偿，反映出来的问题主要集中在“补偿标准”、“生活着落”、“就业”等。

尽管库区地方政府和业主单位三峡集团一再宣传水电开发将为库区带来巨大发展前景，但不少移民抱着谋求“一锤子”效益的心态，搬迁时的一次性补偿能否达到心理预期，是他们当前的主要利益诉求。

三峡集团移民局向家坝项目部副主任程剑平分析说，库区县多为贫困县，当地许多群众有一种“押宝”心态，期待借助水电开发“一夜致富”，不仅要把过去所有问题都解决掉，也希望把以后可能面临的困难解决掉，“有些合理的要求我们应该充分考虑，但有些要求不仅超出了政策许可范围，也超出了企业能够承受的范围。”

强调“一锤子”效益的背后，是移民对未来生活的忧虑，而这一忧虑又与迁建当中政策不尽明朗、前景不够确定相关。

位于向家坝库区施工区的云南省水富县5000多名移民，早在6年前就已完成搬迁。当时考虑到移民群众的就业，安置社区选在距县城不到10公里的一个温泉旁边，试图通过旅游业和第三产业来带动移民的生产发展和家庭收入。

但6年时间过去，本刊记者不久前在这里采访看到，为所有移民户配备的700多间商铺仅有100多间商铺投入使用，其他都是大门紧闭。社区里随处可见一些移民坐在一起聊天喝茶，无所事事。

多位受访基层干部认为，移民安稳“利益是核心，政策是关键”，对移民普遍反映的合理利益诉求，如不违背国家政策，应当尽量予以满足。移民搬迁安置的各项补偿补助，应当按时足额发放，最好是在集中搬迁之前兑现，让移民吃上“定心丸”。

确保移民稳定

“水电移民总体上是非自愿移民，他们呈片状分布，涉及群体人数较多，属于整体性的社会系统重建。”云南省移民开发局副局长刘绍鸿说，水电开发毕竟有利可图，因此移民补偿期望值也高。

四川省一位长期做水电移民工作的干部对本刊记者说，水电移民一方面希望搬迁后过上更好的生活，另一方面对未来生活的不确定性感到茫然和焦虑。这两种普遍存在的心理，使移民容易在情绪上产生共鸣，一旦对某个问题普遍感到不满，便容易发生群体性事件。

在受访的基层干部看来，要高度重视如下因素：

新老移民条例交替。2006年新移民条例实施以前，大中型水利水电工程建设的移民安置执行1991年的老移民条例。而向家坝、溪洛渡电站2006年之前就开始动工建设，移民时间跨度大，许多“老移民”要求按照“新政策”调整安置补偿标准。

对安置补偿标准期望高。各县移民普遍反映的诉求有两个方面：一是土地补偿等长期只有临时控制性标准，希望最终标准考虑近几年来物价上涨的因素；二是部分项目补偿标准偏低，如迁坟补助每座400元，实际上迁坟需要两三千元。

移民安置滞后于工程建设。金沙江下游库区水电项目在得到国家有关部门核准前，就开展包括“三通一平”施工等前期工作，涉及部分移民先行搬迁，此时移民搬迁安置规划设计尚未完成。

本刊记者调研了解到，金沙江下游库区各县对移民安稳工作俱予以高度重视，目前库区安稳形势处于相对平静期。

永善县移民开发局局长刘峰说，永善县在移民工作中推行社会稳定风险评估制度，对每个阶段性工作进行风险评估，并将结果上报昭通市政府，形势可控才能推进工作。

另一个经验是坚持慎用警力，主要领导亲临一线处置。在绥江“3•25”事件处置中，昭通市、绥江县党政领导在一线与移民代表对话，对移民提出的利益诉求进行解答。

宜宾市扶贫和移民工作局副局长卓友成表示，目前移民补偿补助政策基本上已经明确，大多数移民对补偿补助政策总体是满意的，少数移民有一些诉求，但问题都是个别性的，整体形势稳定。

绥江县专门成立的移民维权工作组负责接待移民上访，了解移民的利益诉求，协调有关部门解决移民诉求。工作组组长、县政协原主席王惠银说：“如果基层工作深入细致，许多矛盾冲突是可以避免的。”

受访基层干部告诉本刊记者，只有真正尊重和保障移民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，才能确保库区的社会稳定。为此，多数库区镇村对征收土地数量、土地种类、补偿范围、补偿标准、安置方案、移民安置资金收支等情况一一做到张榜公布，接受移民的监督。对移民提出的异议，要按程序复核，有误则及时纠正，无误则作出说明。

改变多头管理

2010年6月，向家坝、溪洛渡移民进程纠结之时，国家能源局牵头成立了金沙江下游水电移民工作协调领导小组及办公室，以加强对移民工作的指导和协调，确保移民工作顺利开展，保障电站顺利建设。

金沙江下游水电移民工作协调领导小组是一个临时协调机构，由国家能源局牵头，成员包括四川、云南两省发改委（能源局）、移民机构，溪洛渡、向家坝水电站移民所涉及州、市政府，三峡集团、水电水利规划设计总院和设计单位的代表以及协调领导小组办公室主任；办公室设在水规总院，主任则由国家能源局新能源司副司长史立山担任。

多位受访库区移民干部反映，此前多头管理造成工作协调难度大，影响移民安置工作开展。云南省移民开发局副局长刘绍鸿和四川省扶贫和移民工作局副局长张文彪说，三峡工程、南水北调工程都设有单独的移民工作管理机构，水利部有水库移民开发局，国家能源局也有一个专门管理水电移民工作的处室。

在多头管理体制之下，地方移民机构归口不一、性质各异。四川省扶贫部门和移民部门合在一起，属于政府组成部门，云南省移民开发局则属于参公管理的事业单位。库区县级移民局有的是参公管理，有的是普通事业单位，有的则是临时机构。

刘峰告诉本刊记者，永善“一肩挑两站”，拥有溪洛渡和向家坝两个库区移民总数有3万多人，移民安置任务艰巨，但县移民局却是“性质不明”，移民局干部从各个部门抽调而来，有的是公务员、有的参公管理、有的是事业编制。

刘绍鸿认为，在可以预见的未来几十年内，我国各种类型的移民工作任务将十分艰巨，移民规模比较庞大，如云南省“十二五”期间预计需要搬迁安置的水电移民将有29万人，需要后期扶持的大中型水库农村移民约50万人，对移民工作的长期性、复杂性和艰巨性应当有清醒的认识。他建议国家成立统一的移民工作管理机构，理顺移民工作管理体制，整合分散在相关机构的职能，改变多头管理和工作协调难的状况。

建立规范体系

按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的前提依据。不过，大型水电项目得到国家发改委正式核准之前，只要拿到国家发改委的“路条”就可以开展前期工作，这就涉及部分移民先行搬迁。而此时，移民安置规划设计尚未到位，征地补偿和移民安置标准未经批准，容易造成矛盾和问题。

四川省屏山县移民局局长唐作荣说，向家坝水电站正式开工是2006年11月，实际上筹建工作2004年就已开始，等于电站建设比移民工作提前2年多时间。而且电站施工技术成熟，正式开工后进展迅速，移民工作则是极为浩大和繁琐的工程，因此造成“工程倒逼移民走”。这就产生一系列问题，如施工区移民要先行搬迁、围堰区移民要过渡安置。

云南省移民开发局政策法规处处长郭顺德说，现行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》仅为行政法规，《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持的意见》仅为政府规范性文件，法律层面的权威性不够，也缺少足够的配套政策出台，使得在具体操作中面临困难，一些具体问题的解决找不到政策法规依据。

“实际操作中，不同类型工程、不同江河流域、不同省份和不同电站，移民政策都不一样。水利水电工程与城市拆迁、公路建设和铁路建设等工程移民政策不一样，金沙江下游水电移民与三峡工程、南水北调工程的移民政策也不一样。”张文彪说，即使同样是金沙江下游的水电移民，溪洛渡和向家坝的移民政策也有差别；同一个电站，四川和云南在政策执行中还有差别。这些情况都易引起移民相互攀比。

受访移民干部提出，应尽快把制定《水利水电工程移民法》列入国家立法计划，注意与《物权法》等法律的衔接，并完善配套政策措施，建立科学规范的移民法规政策体系。□