长期以来，国有企业的最大症结是产权模糊、政企不分、职责不明、管理混乱。不仅造成企业效率和效益低下，缺乏生机和活力，而且导致企业所有者“缺位”，国家作为国有企业的投资者对企业的监督约束十分薄弱和乏力。从目前情况看，尽管国有企业监督约束的形式和手段很多，但大多是计划经济体制下形成和延续下来的，有的已不适应市场经济发展的要求。必须从体制、机制上不断创新，建立符合现代企业制度的监督约束体系和机制，才能更好地规范企业的经营行为，保障企业持续良性发展。

    一、创新企业产权制度，形成产权约束

    现代企业制度的基本特征和要求是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。产权清晰是现代企业制度最重要的前提条件。总结这些年来国企改制的经验和教训，可以看到，建立现代企业制度的关键问题是改革和调整企业的产权制度，实现投资主体多元化。这是明晰企业产权的一项根本措施。

    以前，国有企业特别是国有大中型企业进行公司制改革，较少甚至根本不触及产权变动，结果往往是变为“翻牌公司”，换汤不换药，国有企业体制和机制上的弊端仍然存在。所以，必须改革传统的国有企业产权制度，除极少数一定需由国家垄断经营的国有独资企业外，绝大多数公司制企业都应做到股权多元化。尤其在竞争性行业和领域，要彻底改变国有独资或国有股“一股独大”的状况，鼓励、支持和吸纳民间资本和外资参与国企改制和重组，通过出售、兼并、股份制和股份合作制等多种方式，使国有、民营、私人、外资相融合，实现股权多元化或股权社会化，把原来的国有独资企业变为多家持股甚至混合所有制的企业。

    国有企业改组为公司制企业后，其所有者同企业的关系，自然就形成为出资者只负有限责任，并按照出资额享有所有者的权益；企业财产即交由企业法人依法自主经营，并承担资产保值增值的责任。为此，国家一方需要建立起一套有效的国有资产管理、监督、运营制度，企业一方必须建立形成一套科学的公司法人治理结构。这样，有利于解决国有企业政企不分、所有者“缺位”以及“内部人控制”的问题，有利于建立规范的公司法人治理结构，从企业产权制度和管理体制上形成科学有效的监督约束机制。

    二、建立完善的公司法人治理结构，形成权力制衡约束

    在国有企业产权多元化的基础上，健全和完善公司法人治理结构，是建立现代企业制度的核心环节。要着重解决好以下几个问题：一是制定完善的公司章程。明确股东会、董事会、监事会和经理层的权责关系，使其有效行使决策权、监督权和执行权，确保企业内部约束机制协调运转、有效制衡。既要防止企业因股权分散而形成无人负责的现象，又要避免因企业经营管理者权力过大而导致“内部人控制”的局面。二是完善股东大会制度。股东会要充分行使职责和权力，依法选举产生董事会，并加强对董事会的监督，对不称职的董事依照法定程序予以调整和更换。三是优化董事会结构。增加企业外部董事和独立董事的数量，限制经理层成员进入董事会的人数，董事长和总经理应分设，防止企业“内部人控制”。四是强化监事会的功能和作用。要保证监事会具有足够的独立性，能够代表股东会充分行使对董事会和经理层的监督权力，维护好股东的利益。监事会的人员构成应以企业内部监事为主，并有一定数量的职工代表参加，有条件的可以建立“外派监事会主席”的制度。

    三、健全企业经营管理制度，形成制度约束

    强化企业管理，提高科学管理水平，是建立现代企业制度的内在要求。健全国有企业监督约束机制必须与加强企业的经营管理密切结合，建立和完善符合市场经济规律和现代企业制度要求的一整套科学有效的企业经营管理制度。
     
    一是健全企业重大决策的议事规则和决策程序，加强决策的科学论证，建立重大决策责任制，提高企业决策的民主化和科学化水平，把决策失误降到最低限度。

    二是强化企业的财务、资金、人事、供应、销售、基建等各项管理，尤其要针对权力要害部位和监督薄弱环节，健全各项经营管理制度，把监督的关口前移，从源头上采取措施，堵塞各种漏洞。如建立健全资金预算制度、财务审批制度、物资公开比质比价采购制度、工程项目招标投标制度、经营管理人员聘任制度、信息公开披露制度、重大决策失误追究制度、引咎辞职制度、对经营者进行任期和离任经济责任审计制度、定期开展财务检查和执法效能监察制度等。切实加强对经营管理者在资金运作、生产经营、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督，促使经营管理者正确行使权力，规范经营管理行为。

    三是广泛采用现代管理技术、方法和手段，特别是推行企业信息化建设，实行管理创新，运用先进的技术手段对权力进行制约，提升企业的科学管理水平。从而增加企业行为的透明度，实现公开化、程序化和规范化，使企业经营管理者的权力运作和经营行为始终处于有效的监督之下。

    四是完善经营管理者的收入分配制度，通过“年薪制”、“持有股权”、“股票期权”等多种方式，把经营管理者的利益同企业的利益紧密地拴在一起，达到责权利相统一，个人目标与企业目标相一致。当经营管理者的行为与企业利益不相符合时，其个人利益也要受到损害，促使经营管理者在追求个人利益的同时，也为企业创造财富。从而形成激励与约束相对称的经营管理机制。

    四、完善市场经济体制，形成市场约束

    进一步深化市场取向改革，加快经济市场化进程。要大力培育和发展各类市场，健全市场竞争规则和法律体系，加强市场监管，规范市场经济秩序和企业经营行为，维护市场主体的合法权益，并对企业行为进行有效的监督和管理，促进形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。
同时，积极推进企业经理人的职业化、市场化进程，加大培育经理人才市场，充分发挥市场配置经理人才资源的重要作用。在此基础上，建立对企业经营管理者的绩效评价体系和任职资格考核审定制度，根据其绩效评价结果，实行对企业经营管理者的资格认定和持证上岗。对不具备条件和绩效不良、造成企业长期亏损的经营管理者要予以淘汰，形成企业经营管理者能进能出、能上能下的优胜劣汰机制。市场竞争是一只看不见的手，是约束和促进经营管理者努力经营、洁身自好的有效工具。

    五、加强对企业经营管理者的思想教育和舆论监督，形成道德约束

    要把自律同他律、德治同法治结合起来，立足于教育，着眼于防范，加强对企业经营管理者的思想政治教育和道德法制教育，提高经营管理者的思想素质和道德修养，使其增强主动接受监督的意识和拒腐防变的自觉性，筑牢思想道德防线。在选拔、评价经营管理者时，要坚持德才兼备、以德为主的原则，使经营管理者提高对道德修养重要性的认识，自觉地把职业道德和诚信理念作为自身的价值准则、行为规范和立业之本。

    要重视和加强对经营管理者的社会舆论监督，大力宣传和表彰优秀企业家的先进事迹，大力弘扬恪尽职守、艰苦奋斗、无私奉献的精神，及时曝光和鞭挞道德沦丧、违法乱纪的行为，利用强大的社会舆论，强化对经营管理者的监督和约束。

    除了上述提到的约束企业行为的各项形式外，企业内部和外部还有诸多监督组织，要明确各自职责，理顺相互关系，使其密切配合，协调运转，形成合力，从而建立多层次、全方位、立体化的监督网络和体系，保证企业规范、健康发展。（文章来源：《理论前沿》2003年第11期）