以国企政策性破产的实践为指导

　　稳妥推进国有困难企业退出
　　
　　国有企业政策性关闭破产，是党中央、国务院推进国企改革的一项重大决策，是为妥善解决特定历史时期国有企业遗留问题而采取的一种特殊的破产方式。从1994年试点至今，湖北省共实施政策性破产项目145户，积累了一些实践经验。

　　一、主要成效

　　从1994年试点至今，湖北省共有145个项目列入了国家政策性关闭破产计划，涉及资产总额79.48亿元，负债总额165.96亿元，累计亏损103.63亿元，核销国有商业银行呆坏账和金融资产管理公司不良债权共计97.77亿元。145户企业共涉及职工21.17万人，其中在职职工13.91万人，离退休7.25万人，在职职工中，实现再就业11.48万人，提前退休2.43万人。145个项目主要分布在有色、化工、煤炭、冶金、纺织、钢铁等行业，涉及全省13个市州，其中大型企业16户，中小型企业129户。这些项目的实施，解决了全省一大批国有“老、大、难”特困企业的退出市场问题，推动了国有经济战略性调整，促进了全省国民经济的健康发展，较好地维护了企业和社会稳定。

　　1. 促进了国有经济结构和布局调整，提高了国有经济整体素质和效益。湖北省通过对纺织、钢铁、有色、化工、烟草等重点产业的国有困难企业实施政策性破产，实现了国有经济资源的优化集聚，增强了国有经济的活力和竞争力。纺织产业通过政策性破产累计淘汰落后棉纺锭66.84万锭，钢铁产业中沙市钢厂、鄂州八一钢厂等企业实施政策性破产，压缩了过剩生产能力，减少了资源消耗，提高了整体效益。有色行业中的重点企业大冶有色10户资源枯竭矿山实施分离破产后，减轻了包袱，精干了主体，有效资产得以合理利用，目前已完成了股份制改造，正在实施申报上市工作。通过对145户企业实施政策性破产，推进了劣势困难企业的退出，提高了国有经济的整体素质和效益，国有经济在全省经济社会发展中的主导地位不断巩固。2009年，全省规模以上国有及国有控股工业企业资产规模达到10139.7亿元，占全省规模以上工业的62.17%；累计完成工业增加值1933.09亿元，占全省规模以上工业企业的40.77%；实现利润总额375.87亿元，占全省规模以上工业的49.84%。

　　2. 推进了国有困难企业改革脱困，探索和完善了劣势国有企业退出市场机制。湖北是中部地区的老工业基地，国有企业数量多、分布广、包袱重、质量差。实施政策性破产的145家企业，基本是长期严重亏损、债务纠纷不断、大批职工下岗的特困企业，如何推进改革、摆脱困境，长期困扰着各级政府和部门，成为国有企业改革攻坚的重点和难点。通过实施政策性关闭破产，企业“关门走人”，资产转让，职工安置，使这些企业从国有序列和市场竞争中有序退出，彻底扭转了计划经济时代国有企业只能生、不能死的状况，化解了由于经济转轨所形成的结构性矛盾，构建了优胜劣汰的市场机制，探索出了一条劣势国有企业退出市场的路子，积累了宝贵的经验。特别是蒲纺集团丝织厂等6个子公司，荆襄集团刘冲矿，汽车集团武汉汽车配件厂，襄轴集团恩施轴承厂，大冶有色10个子公司等省属困难集团的下属企业，通过实施政策性关闭破产，全都实现了退出市场，为省属大中型企业改革脱困探索了有效途径。

　　3. 盘活了国有企业存量资产，提高了资产重组和资源配置效率。国有劣势企业通过实施政策性破产，甩掉了沉重的历史包袱，盘活了存量资产，提高了资源配置效率，为招商引资，资产重组创造了良好的条件。重组后的企业从体制、机制上实现了彻底的转变，经营效率、经济效益明显提高。东风轮胎2006年实施政策性破产后，部分资产被青岛双星(6.38,-0.11,-1.69%)集团公司收购，双星公司的管理、资金、技术和市场优势显现， 2007年上半年就实现了盈利，企业很快走上了发展的快车道。荆襄化工集团刘冲矿实施关闭破产后，2005年与中国化工建设总公司设立了大峪口化工有限公司，启动了停产已久的大峪口矿肥结合项目，重新焕发了生机。几经重组后，大峪口公司目前由中海化学股份有限公司控股，在加强内部管理，发挥品牌效应，提高核心竞争力方面取得了明显的成效。2010年又启动了总投资19.6亿元、年产48万吨磷酸二铵的扩产改造项目，进一步提高了公司的资产规模和盈利能力。这些项目的实施，实现了死资产到活资产的转变，低效资产到高效资产的转变，提高了企业的生存能力和经济效益。

　　4. 促进了职工安置和再就业，维护了企业和社会稳定。通过实施企业政策性破产对职工进行安置，一方面，在政策范围内化解了许多社会矛盾，有效地释放了改革带来的稳定压力，确保了社会秩序的稳定。另一方面，国有企业职工在计划经济体制下形成的僵化的就业、择业观念在政策性破产工作中受到了强烈的震动，发生了巨大的变化，促进了国有企业职工以更积极的姿态参与市场经济建设。全省145个破产项目实施前，绝大部分企业处于停产、半停产状态，职工生活无着落，思想情绪很不稳定。企业通过实施政策性破产，采取“四个一批”的办法，多种形式安置职工，即：依法解除、终止劳动关系，自谋职业一批；依法退休、提前退休一批；随社会职能移交地方安置一批；利用有效资产，带资安置一批，妥善解决了21.2万职工的生活和再就业问题。职工权益的维护和落实，减少了来自职工群众的改制阻力，有力推动了全省和谐社会的构建。

　　二、做法和经验

　　1. 在加强领导上出实招，确保组织领导责任到位。国有企业实施政策性关闭破产是一项政治性、政策性很强的工作，省委、省政府领导高度重视，省政府于1997年成立了省企业兼并破产和职工再就业工作协调小组，省政府主要领导任组长，协调小组在原省经贸委、现省国资委设立办公室，负责日常工作，各市州也分别成立了工作协调小组，层层分解目标，层层落实责任，在项目申报、审核、实施过程中充分发挥指导、协调和监督作用。各级财政、劳动、法院等部门结合各自职能，密切配合，齐抓共管。政策性破产项目按照企业隶属关系实行领导责任制，明确规定项目所在地方政府主要领导、项目行业主管部门主要领导为第一责任人，班子成员分头包干，成立工作专班，做到项目到人，责任到人，确保项目的顺利实施。

　　2. 在项目申报上下功夫，协调破产计划审批到位。国有企业政策性破产在进入司法程序之前，要经过一系列的审批环节，申报程序复杂，协调难度很大。破产项目上报后，省协调小组办公室紧密跟踪审批进程，及时了解项目审批可能存在的问题，与相关部门进行充分沟通，征求意见，反复商榷，最大限度地争取各方支持，确保项目顺利通过审批。实施政策性破产必须经债权银行同意，一家企业的债务往往涉及多家国有银行和金融资产管理公司，必须提前做好工作准备，逐行、逐级直至做总行、总公司的协调工作，积极争取各债权人的大力支持。通过这些年的努力，湖北省获批的项目位居中部地区前列。

　　3. 在完善政策上求创新，推动政策措施落实到位。国有企业实施政策性关闭破产，涉及资产处置、职工安置、法律程序等各方面的问题。在实际操作中，既要严格落实国家的各项方针政策，更要结合地方实际制定可行的具体措施，既要坚持原则，严格把关，又要大胆创新，大力推进，确保政策性关闭破产工作取得实效。为此，省市各级政府着力完善政策配套保障措施，整体规划，配套跟进，出台了资产处置及清算税费减免、土地出让金全额返还、养老保险挂账、医疗保险补助等一系列支持困难企业退出的优惠政策，同时多方筹措资金，努力做到财政兜底，实现了政策性关闭破产工作的平稳推进。武汉市出台了解决国有困难企业社保医保问题的配套政策，通过降低社保门槛，在一定时期内免缴和缓缴社保医保费用，大大加快了职工安置工作进程。赤壁市在实施蒲纺集团政策性破产过程中，将企业87宗土地集中打包出让，土地出让金7000万元全部先征后返，对房产变更登记费用采取总额包干方式一次性缴纳，有效地降低了破产成本。

　　4. 在规范操作上严把关，全程监管项目实施到位。在实施政策性破产的过程中，把规范操作贯穿始终，精心组织，严把“三关”：一是严把申报关。认真组织各地和企业上报破产项目，对申报项目的必要性、可行性进行认真核查，确保情况真实、数据准确，严格按照政策规定把好初审关口。二是严把实施关。指导企业和地方根据实际情况制定实施方案，落实职工安置费兜底资金，确保操作切实可行；在资产评估、资产处置、债权清偿等环节上，做到公开、公平、公正，依法保护各债权人的合法利益；发挥企业基层党组织、工会在企业中的核心作用，做好全体职工和职工代表的政治思想工作，防止各类突发事件的发生。三是严把监督关。对项目实施进行全程跟踪和检查，及时纠正不合规、不合法行为；加强对破产资金的监管，做到专款专用，杜绝挤占、挪用现象的发生。

　　5. 在职工安置上见成效，保障职工权益落实到位。政策性破产企业的职工安置，从预案编制到案件审理终结贯穿始终，是政策性破产的重头工作。湖北省在实践中，按照以人为本、有情操作的原则，始终把妥善安置职工、维护职工权益放在突出位置。省政府自2003年以来，每年从省级财政预算中安排5亿元专项资金，专门用于解决国有困难企业改制破产和职工安置问题。在项目实施前，做好政策的宣传解释工作，把有关法规与政策宣传到每个职工，指导企业依据政策规定，认真制订职工安置方案，抓好各项职工权益资金的测算工作。项目实施中，严格落实国家安置政策，逐项到位，不打折扣；职工安置资金及时到位，足额支付；充分尊重职工的意愿，切实落实职工的知情权、参与权、审议权和监督权，职工安置方案未经职代会或职工大会讨论通过的，职工安置所需资金不落实的，不能实施破产。项目实施后，切实做好失业职工再就业工作，认真落实各项优惠扶持政策，加强职业技能培训，开发公益岗位，组织劳务输出，千方百计为职工创造再就业机会，使关闭破产企业职工生活有着落、就业有出路。

　　三、启示和建议

　　政策性关闭破产工作终结后，国有企业将按照新《破产法》的规定，按市场办法实现困难企业的退出，对进一步深化国有企业改革，促进国有资本的优化配置，建立和完善国有企业优胜劣汰的市场竞争机制提出了更高要求。结合国有企业政策性关闭破产16年来的实践和经验，对建立和完善市场化的国有困难企业退出机制，提出以下几点建议：

　　1. 必须紧紧围绕改革发展稳定的大局谋划国有困难企业退出。国有困难企业的市场化退出，既是国有经济布局和结构调整的现实需要，又是深化国企改革的迫切要求，同时也要遵循企业发展的客观规律，充分考虑职工和社会的承受能力，必须强化全局观念，立足实际情况，加强领导，精心谋划，稳妥推进。为此，建议国务院国资委和各省市国资委在总结各地区实施政策性关闭破产经验的基础上，从国有资产监管机构的角度，以改革发展稳定的全局加强对困难企业退出的指导，建立健全国有企业破产的组织体系，出台促进国有困难企业退出的指导意见，进一步完善国有企业依法破产的体制机制，为国有企业实施依法破产构建组织保障和制度保障。

　　2. 必须坚持以人为本的理念指导国有困难企业退出。职工安置是国有困难企业退出市场的重中之重，直接关系到破产实施的成败，必须高度重视，坚持以人为本的理念，在推进国有困难企业退出的过程中切实解决好职工安置问题。目前，我国的社会保障体系基本建立，但尚不完善，大多数困难企业资产变现难，破产财产变现不足以安置职工，新破产法比原先有了很大的进步，但对职工的具体安置没有明确规定。为了解决好困难企业退出的职工安置问题，建议国家在进一步健全社会保障体系、完善困难企业退出职工安置政策的基础上，构建国有困难企业退出的资金筹措长效机制，通过建立国有困难企业破产基金，用于职工安置等费用支出，保障职工合法权益，保证破产顺利实施。

　　3. 必须运用统筹兼顾的方法实施国有困难企业退出。国有困难企业市场化退出，要经过资产处置，债务清算，职工安置，社会职能剥离移交等诸多环节，涉及企业、职工、债权人、地方政府等各方利益，涉及面广，程序复杂，是一项系统工程，不仅是法律问题和经济问题，而且涉及社会保障制度和社会稳定等问题，既要严格按照法律和政策要求，依法依规，阳光操作，又要采取统筹兼顾的方法，充分考虑各方的利益诉求。为此，建议在国有困难企业市场化退出进程中，不能采取单一模式搞“一刀切”，必须根据不同行业、不同企业的实际情况，因企制宜，因企施策，采取多种灵活的方式，寻求破产资源与优势产业发展的主动对接，实现破产工作与职工安置的同步推进，确保国有困难企业的退出由行政操作有效过渡为司法行为。

　　4. 必须加强开拓创新的精神推动国有困难企业退出。国有企业政策性破产这一特殊时期的特殊政策，始终紧紧立足于国情，始终立足于用创新的办法解决国有企业存在的现实问题，在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，做出了重大的历史贡献。新时期国有困难企业的市场化退出，面临诸如社会保障体系尚不完善，资产债务处置难，退休人员社会化管理到位难等现实问题，同样必须紧密结合实际，以开拓创新的精神，研究办法，完善政策，积极推动国有困难企业的退出。为解决省直脱钩劣势企业的退出问题，湖北省从实际出发，大胆创新，建立了省直脱钩空壳企业的托管退出平台——托管中心，专门负责省直机关劣势国有企业托管与退出的工作。通过近几年的实践，取得了一定的经验，有效解决了劣势国有企业存在的历史遗留问题，建立了区域性劣势国有企业有序退出的新机制。随着新的《破产法》的实施，建议各地可结合自身实际，构建国有困难企业退出的专业营运平台，发挥专业优势，集中处理国有困难企业的资产和债务，实现资源价值利用的最大化，提高国有困难企业的退出效率。