改革的艰巨性、复杂性，要求我们必须在新的高度上谋划改革的方略，实现改革从量变到质变的飞跃。这种新改革方略，笔者曾称之为“结构性改革”、“整体改革”、“质变型改革”，其他学者称为“第三波转型”、“第二次改革”、“全面改革”。中央强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”，要求在重要领域和关键环节取得改革的突破性进展，也正是出于对改革特征的新判断，其目的也在于实现改革的新发展。

　　党的十七届五中全会提出“顶层设计”概念后，该概念被广泛使用。但到底什么是“顶层设计”，中央为什么要强调“顶层设计”，应如何开展“顶层设计”，似乎还有讨论的空间。

　　为什么要提出“顶层设计”

　　要把握“顶层设计”提出的原因，必须把它放到改革开放的宏观背景中来理解。

　　时至今日，中国的改革开放已有33个年头。关于中国改革的特征，可以从不同角度来概括，如从局部、外围、易解决的问题入手，鼓励基层和地方进行试点、试验，等等。但有一点是大家公认的，即具有渐进性特点。改革之所以采取渐进性策略，有其历史的必然性，因为中国这样一个超大规模的国家怎样发展生产力、怎样建设社会主义，没有现成的模式可以模仿，只能在大的原则指导下通过“试错”积累经验，然后再把经验上升到政策、制度和法律的高度。

　　到2008年，中国的改革开放就已进入“而立之年”。与改革开放之初相比，改革的环境发生了明显的变化。改革开放之初的环境是计划经济主导、经济结构单一、社会均质化程度高、各类资源自由流动的可能性低、对外相对封闭，而现在则是市场经济主导、经济结构多元、社会异质化程度高、各类资源流动性高、对外高度开放。经济社会环境的变化是改革开放的结果，但反过来会推动改革开放本身转型，并对改革开放提出更高的要求。同时也应看到，渐进改革在解决旧问题的同时，会带来新问题，即改革的广度、深度和关联度需要加强。比如，以往的改革大多从各个领域容易解决的问题入手，暂时把难啃的“骨头”搁置起来，从“浅水滩”渐次走进“深水区”。但“疑难杂症”终究要解决，否则已经取得的改革成果不能巩固和扩大。还比如，以往的改革大多采取分头推进、各个击破的做法，改革的系统性和有机性不够，这样的改革发展到一定的阶段，必然遇到瓶颈。首先，政治、经济、社会、文化四个系统的改革需要协调起来，任何一个领域改革滞后或没有实质性突破，都会制约和影响其他系统的改革。而单个系统内部也有一个协同推进的问题，如行政体制改革需要综合考量政府职能、机构设置、政府间纵横关系、财政体制、公共服务方式、公务人员素质和行为规范等诸多因素，不然就会陷入各种“怪圈”而难以自拔。

　　改革的艰巨性、复杂性，要求我们必须在新的高度上谋划改革的方略，实现改革从量变到质变的飞跃。这种新改革方略，笔者曾称之为“结构性改革”、“整体改革”、“质变型改革”，其他学者称为“第三波转型”、“第二次改革”、“全面改革”。中央强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”，要求在重要领域和关键环节取得改革的突破性进展，也正是出于对改革特征的新判断，其目的也在于实现改革的新发展。

　　“顶层设计”的基本含义是什么

　　资料显示，“顶层设计”最初是一个工程学概念，是指运用系统论方法，对工程项目涉及的各个层次、要素进行整体设计。“顶层设计”由“顶层”和“设计”两个词语构成，其含义也可由此引出。首先，顶层设计是一种设计行为，它必须体现设计的共性要求。设计又是体现人的主观意图和能动性的过程，但这种体现不是随意的，而必须遵循一定的原则和程序，并使用特定的技术和工具，这样才能视觉化地呈现设计者的意图。其次，顶层设计是一种特殊的设计，在遵循一般设计法则的同时，还有一些个性化要求。这里的“顶层”不同于“中层”或“基层”的设计，具体而言就是不同于部分的、细节的设计，它把局部设计融合为一个整体，这个整体不是局部要素的简单累加，而是具有内在逻辑联系的有机体即系统。在整合过程中，有时局部的“完美”甚至要让位于整体的效果。

　　顶层设计的基本要求在改革领域同样适用。首先，是主动谋划改革的要求。设计是一种带有显著主观性的活动，改革的顶层设计也是如此。其实质是制定关于改革的决策，或者说是设计改革的方案。这就要求决策者善于发现改革中的问题，通过主动调整改革策略保证改革沿着健康的道路继续前进。其次，是整体谋划改革的要求。作为顶层设计，新的改革方案必须着眼于全局，突出系统性和前瞻性，致力于把各个方面、各个环节的改革按照其内在逻辑整合为一个有机的整体。

　　既然是全局性改革方案的设计，因此设计的主体必然是更高层次或者更具有权威的主体。如前所述，中央之所以提出要加强顶层设计，就是看到了改革中的问题单靠地方、基层或某个部门已经无能为力，尤其是解决那些难啃的骨头需要更大的决心和勇气，也需要得到高层的支持、推动。因此，改革顶层设计的主体具有特别的指向，笔者不同意泛化顶层设计主体范围的说法，因为这有背顶层设计的本意，体现不出当前与今后改革的特点。当然，“顶层”是个相对的概念，中央相对于省是“顶层”，省相对于市县也是“顶层”；政党相对于政府是“顶层”，政府相对于社会也是“顶层”。但无论哪一层次的“顶层”都应更多关注改革本身的系统性、预见性，创造更多条件来破解改革发展中的深层次问题。

　　如何进行顶层设计

　　根据以上分析，我们可以把顶层设计理解为“高层设计改革总体方案的行为”。这一表述解决了顶层设计的主体（高层）和对象（改革的总体方案）的问题，但顶层设计还有一个怎么样的问题，即如何保证顶层设计尽可能科学的问题。笔者认为，科学的顶层设计应注意以下三点。

　　第一，处理好顶层设计与改革实践的关系。顶层设计是一种主观性的决策，评判顶层设计的标准是看这种主观活动是否与客观实际即改革实践相适应。顶层设计的方案应来自实践又高于实践。来自实践就是要通过深入细致的调查研究，广泛问政于民、问计于民，以此来把握改革的阶段性特征、阶段性问题，切忌闭门造车和“关门设计”。高于实践就是要对改革实践的具体现象进行抽象，上升为原则、法则，切忌就事论事，力避“头痛医头、脚痛医脚”。

　　第二，处理好顶层改革与基层改革的关系。一方面，基层应继续实践和探索，特别是一些特定区域要先试先行，积累改革经验；另一方面，顶层机构在时机成熟的时候也应积极改革，为基层改革的深度推进创造条件，使基层走出“下改上不改，最后改回来”的尴尬境地。基层改革遇到的瓶颈不外乎三种情况，一是缺乏配套措施，二是缺乏“合法性”，三是缺乏冲击既得利益格局的勇气。这三方面问题要解决均离不开上层的支持。

　　第三，处理面上改革与点上改革的关系。顶层设计注重改革方案的系统性，但同时也要抓住重点，通过点上改革带动面上改革。所谓改革的重点，应是那些具有全局效应、长远效应的事项或环节，如政治体制、财税体制、政府职能转变、社会管理体制等就属于此类。这些领域的改革将为其它领域具体问题的破解开辟通途。