——专访国家发展和改革委员会副主任解振华
制约经济发展的资源环境瓶颈
《行政管理改革》：尊敬的解主任，您好！改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，取得了举世瞩目的成绩。但是，我们也看到，由于我国粗放型的发展方式没有得到根本转变，经济发展中不协调、不平衡、不可持续的问题日益凸显，资源环境约束不断强化。因此，在新形势下，节能减排、绿色低碳的重要性更加明确。请问，加强节能减排工作有哪些重大意义？
解振华：大力推进节能减排，加快发展循环经济，积极应对气候变化，既是我国转方式、调结构的重要抓手，也是我国统筹国内国际两个大局、实现科学发展的必然要求。
从国内来看，破解我国经济发展中的资源环境瓶颈制约，增强可持续发展能力，需要大力推进节能减排工作。从全球来看，为了改善民生，各国都会不断发展经济，提高能源资源的保障能力，降低消耗和污染，保护环境、减少温室气体排放，而绿色低碳发展是唯一选择。为不断提高我国人民的生活水平，将发展中经济大国建设成经济强国，改善生产生活环境，提升未来经济科技竞争力，并在应对气候变化国际进程中彰显负责任大国形象，我国必须大力加强节能增效减排，实现绿色低碳发展。
《行政管理改革》：当前，我国的资源环境的确令人担忧，制约我国经济发展的资源环境瓶颈主要体现在哪些方面？
解振华：首先，从能源安全看，我国能源资源禀赋相对不足，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/14左右，储量相对丰富的煤炭资源也只有世界平均水平的67％。然而，我国单位国内生产总值能耗约为日本的4.5倍、美国的2.9倍、世界平均水平的2.5倍，主要工业产品能耗比国外平均水平高10％—20％以上。我国能耗强度偏高是不争的事实。
其次，从资源约束看，我国人均资源占有量与世界平均水平相比，明显偏低，淡水仅为28%，耕地为43%，铁矿石为17%，铝土矿为11%。我国资源利用效率不高，矿产资源总回收率只有30%，比发达国家低约20个百分点；单位水耗的国内生产总值仅为世界平均水平的1/3。我国经济在快速增长的同时，消耗了大量的自然资源。矿产资源方面，2010年我国国内生产总值占世界的比重不到10%，但消耗了全球约53%的水泥，47%的铁矿石，45%的钢，44%的铅，41%的锌，40%的铝，38%的铜和36%的镍。水资源方面，用水量己经接近合理利用水量的上限，水资源开发难度极大，水资源短缺将成为常态。如果不采取有力措施，未来有可能出现严重水危机。耕地资源方面，已经接近18亿亩红线，人均耕地面积逼近保障农产品供给安全的红线。
再次，从生态环境看，我国生态环境总体恶化趋势没有得到根本扭转，一些地方生态环境承载能力已近极限，水、大气、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物、重金属等污染持续增加。全国有近3亿农村人口喝不上安全的饮用水，有5900多万城镇居民的饮用水源水质不合格。2011年11月，世界卫生组织公布了首个空气质量数据库，在全球91个国家和地区首都城市和人口超过10万的近1100个城市中，中国最好的城市是海口，排名830位，北京排名1053位。全国近80%以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积占国土总面积的37%，沙化土地面积占国土总面积的18%，石漠化面积占国土总面积的1.3%。高消耗、高排放是造成环境污染和生态破坏的主要原因。
最后，从温室气体排放看，近年来，我国碳强度实现了显著降低，但温室气体排放总量增长迅速。我国温室气体排放总量已超过美国、欧盟等主要经济体，成为世界第一排放大国。我国人均排放量也在不断攀升，1990年，我国人均排放量只有2吨，人均排放世界排名100位左右，2009年上升到世界第58位，人均排放水平已超过世界平均水平，2015年可能达到欧盟的人均排放水平。
绿色低碳发展成为国际潮流
《行政管理改革》：如今，绿色低碳发展已成为国际潮流和国际经济科技竞争新领域。2008年12月11日，联合国秘书长潘基文在联合国气候大会上提出“绿色新政”的概念，这是对环境友好型政策的统称，主要涉及环境保护、污染防治、节能减排、气候变化等人与自然的可持续发展的相关重大问题。欧、美、日等主要发达国家及不少发展中国家都纷纷出台政策，试图通过绿色经济和绿色新政，在新一轮经济发展进程中促进经济转型，实现自身的可持续发展。其中，对我国有哪些启示和借鉴？
解振华：当前，全球绿色经济、低碳技术正在兴起，各国都在加大对节能环保新能源和低碳技术发展的投入和政策支持力度，相继提出实施“绿色新政”，积极探索符合本国实际的绿色低碳发展道路。发达国家为应对国际金融危机，抢占新一轮经济科技竞争制高点和“话语权”，利用自身技术、资本优势加快发展节能环保和新能源产业。美国通过《美国复苏和再投资法案》，政府投资近600亿美元支持智能电网、提高能效、可再生能源、混合动力汽车等基础研究。美国2006年推进“能源独立”战略，到2011年石油净进口量实现连续4年大幅下降，石油对外依存度由2005年的60%下降到45%，天然气对外依存度由2007年16%下降到9%。美国从1949年以来首次成为成品油净出口国，2011年石油产品净出口量超过进口量1.6亿桶，表明美国石油安全形势已发生了标志性变化。英国通过了《气候变化法案》，制定了《低碳转型计划》。日本政府发布了《绿色经济与社会变革》，重点支持交通运输领域低碳化、建立绿色金融体系和促进可再生能源开发与普及等。一些国家利用自身低碳技术、制度优势，借应对气候变化采取单边贸易保护措施，还企图设置碳关税、“环境标准”等贸易壁垒。随着更多发展中国家加快工业化进程，未来全球能源资源需求将继续大幅增长，围绕能源资源、气候变化等问题的国际博弈日趋激烈，全球资源环境问题会更加突出。因此，顺应新的国际潮流，加大节能减排工作力度，加快培育节能环保和新能源产业，推进绿色低碳发展，不仅有利于我国在新一轮国际竞争中赢得主动，而且是我国必须面对的重大历史任务。
《行政管理改革》：循环经济已成为一些发达国家解决资源可持续供给，减少环境污染，应对气候变化和实现绿色发展的主要途径。请您介绍一下这方面的情况。
解振华：尽管不同国家发展循环经济的内容和侧重点有所不同，但已成为许多国家的共识。一是重视立法。德国在1996年颁布了世界第一个《循环经济和废物管理法》，目前已启动该法的修法工作。日本政府于2000年6月颁布了《促进循环型社会形成基本法》，目前正在酝酿第三次修法工作，同时加紧制定第三个《循环型社会建设基本规划》。二是完善经济政策。日本政府继续对资源循环利用项目、3R技术研究开发、资源循环利用产品等采取价格优惠和激励政策。美国一些地区及法国、英国征收垃圾填埋和焚烧税，使减量化和再生利用等显示出优越性。智利政府2012年4月颁布命令，对环境有负面影响的企业征收“绿色税”，同时设立基金奖励循环经济企业。三是提出硬性要求。日本推行生产者责任延伸制度，规定制造商和进口商必须负责回收和处理本企业生产的产品，同时要求企业有责任使其产品的再利用比例达到国家要求。韩国规定电器、轮胎、日光灯、包装材料等必须由生产单位回收和循环利用。四是发挥中介机构作用。德国有1.6万家企业加入包装物双元回收体系的“绿点”计划，该模式正在全欧洲推广。日本不少地方建立废品回收情报网络，及时向社会发布信息并组织旧货调剂交易。美国的社区中介机构实行会员制，加强废弃物的回收处理，使废弃物的回收和排放逐步走上规范有序的轨道。日本把每年10月定为“循环宣传月”，美国把每年11月15日定为“循环利用日”。五是提高资源产出率。2008年经合组织（OECD）出版了关于物质流及资源生产率的框架性报告，欧盟统计局定期公布欧盟各国主要资源消耗统计数据，目前物质流分析已被纳入联合国统计委员会综合环境经济核算体系核心框架。韩国把提高资源产出率作为应对金融危机，促进绿色增长计划的核心目标。我国人口众多，人均资源不足，发展较快，经济要由大变强，如何用有限的资源，满足人民群众日益提高的物质需求和经济发展需要，发展循环经济是唯一选择。
节能减排的目标任务和途径
《行政管理改革》：由于我国温室气体排放增量大、增速快，日益成为国际社会关注的焦点，发达国家要求我国承担国际减排责任，美国要求我国承担与其具有同等法律性质的减缓行动，欧盟要求我国在2020年后做出有法律约束力的减排承诺。我国在“十一五”期间，节能减排取得了显著成效，“十二五”时期我国节能减排要实现的目标任务是什么？
解振华：我国在应对气候变化国际谈判中压力不断增加。“十一五”期间，通过艰苦努力，我们基本实现了节能减排的约束性目标，获得了国际社会的积极评价，也为我国在气候变化国际谈判中争取了主动。“十二五”规划《纲要》又明确了能耗强度和二氧化碳排放强度的目标，从2011年的完成情况看，要确保实现这一目标绝非易事。我们只有加快绿色低碳发展步伐，才能在未来应对全球气候变化进程中占据道义和技术制高点。
“十二五”规划《纲要》把“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”放在更加突出的重要位置，明确了“十二五”时期要实现能耗强度下降16%、二氧化碳排放强度下降17%、非化石能源占一次能源比重达到11.4%、主要污染物排放总量减少8%—10%、单位工业增加值用水量降低30%的约束性目标；提出了资源产出率提高15%、工业固体废物综合利用率达到72%、城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和80%的具体目标以及合理控制能源消费总量的政策导向。这是“十二五”时期我国面临发展新阶段、新特征提出的科学发展的新要求。
《行政管理改革》：2011年8月，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，明确了推进节能减排的总体要求和思路，请您具体谈谈。
解振华：推进节能减排的总体思路具体包括建立三个机制、依靠四个途径，确保实现节能减排目标。
三个机制：一是坚持把降低能源消耗强度、减少主要污染物排放总量、合理控制能源消费总量相结合，形成加快转变经济发展方式，推动科学发展的倒逼机制。二是坚持把强化责任、健全法制、完善政策、加强监管相结合，建立健全激励和约束机制。三是形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作机制。
四个途径：一是优化产业结构。这是现阶段推进节能减排的根本措施。要抑制高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后产能，推动传统产业改造升级，提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重，调整能源消费结构，促进产业结构优化升级。二是推动技术进步。这是节能减排的重要动力。要加快建立节能减排的技术支撑体系，攻克一批节能减排共性和关键技术，加快重大节能减排技术产业化示范和推广应用。三是强化工程措施。这是节能减排的坚实基础。要加大资金投入，加快实施节能减排重点工程，形成实实在在的工程能力。同时，将节能环保、资源循环利用产业作为新兴战略产业重点发展。四是加强管理引导。这是花钱少、见效快、长期有效的措施，是节能减排的基础性要求。
加强节能减排的政策措施
《行政管理改革》：今后10年是我国由中等收入国家迈向中等发达国家的关键时期，如果继续沿着高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增长路子走下去，不仅今天的发展难以为继，而且子孙后代的发展将受到严重影响。因此，我国必须加快转变经济发展方式，把节能增效减排作为推进绿色低碳发展的切入点，促进我国经济社会全面协调可持续发展。我国在加强节能减排方面有哪些主要的政策措施？
解振华： 强化目标责任。“十一五”期间，国务院批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》。“十二五”时期，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，已将全国节能减排目标分解到各地区和重点企业。下一步要加强目标责任评价考核，加大考核结果的应用：（1）对未完成节能目标的地区，国家将公布考核结果，对未完成年度任务的单位，要求提出整改措施，确保完成节能目标。（2）考核结果作为中央、国务院对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。（3）对考核等级为未完成的地区，暂停该地区新上高耗能项目审批；对考核等级为基本完成的地区，新上高耗能项目实行有条件的审批，确保不影响节能目标的实现。（4）考核结果向社会公告，接受社会监督。
优化产业结构。一要坚决抑制高耗能、高排放行业过快增长，提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，依法严格节能评估审查、环境影响评价、建设用地审查，严格贷款审批，同时严格控制高耗能高排放产品出口。二要加快淘汰落后产能，将任务按年度分解落实到各地区，向社会公布淘汰落后产能企业名单以及落后工艺、设备及淘汰时限，完善退出机制。三要加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合。四要调整能源消费结构，“十二五”期间，在确保安全的基础上投入运行核电4000万千瓦，开工建设水电1.2亿千瓦，新建风电装机7000万千瓦以上，建成太阳能电站1500万千瓦以上。五要提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重，到2015年，服务业增加值占GDP比重提高4个百分点，达到47%；战略性新兴产业增加值占GDP比重达到8%左右。
实施重点工程。大力实施节能重点工程、污染物减排重点工程、循环经济重点工程，形成实实在在的工程技术能力。要多渠道筹措资金，实施节能改造、节能产品惠民、节能技术产业化示范、合同能源管理推广等4项节能重点工程；城镇生活污水及配套管网设施建设、重点流域水污染防治、脱硫脱硝、重金属污染防治等4项污染减排重点工程。“十二五”期间，节能减排重点工程投资将超过2万亿元，高效节能技术与装备市场占有率由目前的不足5%提高到30%，形成节能能力3亿吨标准煤，新增城镇污水日处理能力4200万吨。
大力发展循环经济。围绕到2015年资源产出率提高15%的目标，推动循环经济形成较大规模。一要加强规划指导，出台《全国循环经济发展规划（2011—2015年）》，组织编制2—3个特色地区循环经济发展规划。二要实施“十百千”示范行动，即十大循环经济重点工程、百个循环经济示范城市（县）、千个循环经济示范企业和园区。三要推进园区循环化改造，力争到2015年，50%以上的国家级园区和30%以上的省级园区完成循环化改造。四要开展国家“城市矿产”示范基地建设，力争到2015年建成50个示范基地，使7000多万吨各类再生资源得到规范化、规模化、高值化利用。五要稳步推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，力争到2015年，在全国100个城市建立餐厨废弃物资源化利用和无害化处理体系，年资源化利用餐厨废弃物达到1000万吨。六要开展汽车零部件“以旧换再”推广行动，力争解决旧件回收难、再制造产品市场推广难的问题，打通再制造的瓶颈。七要推进资源综合利用，从矿产资源、产业废物、废旧资源三大领域，培育百个示范基地和百家骨干企业，形成资源综合利用能力超过2亿吨/年。要积极推进墙体材料革新、海水淡化、“限塑”、治理过度包装等工作。
开展低碳省市和碳排放交易试点。在广东、湖北、辽宁、陕西、云南5个省和天津、重庆、杭州、厦门、深圳、贵阳、南昌、保定8个城市开展低碳试点，积极探索符合我国实际的低碳发展模式，率先形成有利于低碳发展的政策体系和体制机制，加快建立以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系。尽快出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，建立基于项目的自愿减排交易机制；在北京、天津、上海、深圳、重庆和广东、湖北省开展碳排放交易试点，推广节能减碳市场化机制。
2011年，我们确定的目标是单位GDP能耗下降3.5%，但实际只下降了2.01%，全国有6个地区未完成年度节能目标，全国氮氧化物排放总量不降反升5.73%，“十二五”节能减排的开局并不理想。这种状况大大增加了后四年的工作压力，如果2012年的任务还不能完成，“十二五”节能减排指标就有可能落空。因此，我国节能减排面临的形势异常严峻，任务更加艰巨。
