中国能源改革与发展向何处去？如何保障能源安全？反省我国历史上几次轰轰烈烈的体制改革，反思原能源部的撤销及本世纪初电力工业第二次改革峰头的消落，我们付出了沉重的体制代价。站在历史的高度，笔者认为保障能源安全应把握体制、战略、市场、结构和观念五大关键问题。
基础：推进能源体制改革
能源发展面临的诸多问题归根到底是体制问题。当前，成立能源部的呼声再起，但关键不在于何时成立，而在于成立一个什么样的能源部。
设立能源部和能源监管委员会，作为推进能源体制改革的突破口，建立起新的能源体制与机制，走一条政监分离的新路子，是现实而明智的选择。能源监管委员会不是行政部门下的机构设置，是依法成立的具有独立监管权的技术性专家型的权威机构。我国监管体制8年的教训深刻，关键是职能不明晰，错把监管机构当政府。国内外改革成功的经验也证明，推行职能有机统一、协调配合的大部门制和大监管，是保证能源可持续协调发展、资源优化配置、改善政府公共服务和宏观调控的重要手段，是政府行政体制改革的重要举措。监管机构由国家主席提名，由全国人大批准任命，既符合吴邦国委员长提出的完善和建设好人民代表制度的要求，又避免了在政府机构下，监管机构无职无权、形同虚设、处境为艰的情况，这样有利于监管体制行权和保证事业的发展。只有下决心摒弃旧制，组建一个全新的适应市场化改革的现代化的能源管理体制，从根本上处理和理顺几十年来职能交叉、政出多门、权责纠缠不清、纷争不已的沉重的体制老账，才能为能源发展和保障能源安全奠定高效的现代化的体制框架和基础。
长远大计：统筹制定能源发展战略
一个国家没有统筹全局的长远的能源发展战略是要吃亏的，更谈不上保障能源安全了。目前，能源投资和建设乱象滋生，某些领域要么一哄而上，要么门庭冷落，究其原因，关键是缺乏一个立足长远的能源发展战略。实践中常常出现项目驱动政策，而不是政策驱动项目的情况，更难以使能源发展与经济发展、环境、资源相协调。特别是某些地方政府片面追求发展规模，在没有国家统筹的前提下，出台本省的能源规划，推动了一轮又一轮的跑马圈地、盲目发展。
坚持科学发展观，保证能源安全，从全球视野制定一个长远的、符合国情的、可操作的能源发展大战略，必须贯彻统筹思想：
一是统筹能源与经济发展。既要保障经济社会的发展需要，又要对化石能源消费提出总量控制目标，确定合理的发展速度、产业结构和消费模式，促进经济发展方式的转变。
二是统筹国内与国外。既要发展全球性多元能源供应体系，又要立足国内解决能源缺口，明确全球视野的石油发展战略，包括节油作为节能重点、国内稳产、油气共举、争取替代、扩大海外、确保进口的综合发展战略。根据战略思路和地缘政治现状，从国家长远战略利益出发，陆上，建议坚持先新疆、后内蒙古的开发方针，放缓内蒙古的能源开发，规范目前混乱无序的状况，稳矿护矿，加快蒙西的煤炭通道建设，为以后的大开发做好因应；同时下大力气开发大新疆，实施能源优先发展战略，实行煤、油、气并举，大规模发展，带动新疆经济建设的全面繁荣和发展。海上，应先南海、东海，后渤海，渤海无争议，可留给子孙后代开发；海上能源利益是我国的核心利益，东海、南海是我国神圣不可侵犯的领海，应举全民族之力大举开发。
三是统筹能源与资源、运输等外部因素。尽早建设煤炭运输新通道（准格尔—集宁—正蓝旗—多伦—围场—凌源—绥中芷锚湾），年输量在3亿～4亿吨，积极建设内蒙古与芷锚湾的电煤铁路运输线，将是我国解决北煤南运和能源输送梗阻等问题的重大决策。曹妃甸和芷锚湾两个深水港将成为我国能源大通道的咽喉，现在开发曹妃甸只注重了首钢和中石化，建议预留3亿吨输煤码头的岸线。
四是统筹能源各部门、各环节的发展。合理规划输煤与输电，合理布局火电与核电，协调电源与电网的发展。大基地建设、远距离输电不是唯一的方式，从发展趋势看应鼓励小规模、低电压、分散型、分布式、就地消纳的新能源。
支撑：坚持市场化改革方向
能源行业的市场化改革是世界能源发展的主流，欧美等国早已完成电力、天然气等市场化改革，能源市场的边界和范围进一步扩大，正在大力推进以完善定价机制、建立绿色配额交易机制、低碳排放交易体系等为核心内容的制度设计和调整。我国能源领域的体制改革基本处于停滞状态，还未建立起灵活、公平、透明的能源交易市场机制，已成为制约能源发展特别是新能源发展的障碍。当今，油气供应依赖国际市场日重，国家三大石油企业在海外上市，在国内专营，价格畸高，其巨额利润却与国外股东派息分红。不进行市场化改革，能源生产和利用方式的根本变革就无法实现，能源安全也无从保障。
电力行业，建议坚持国务院[2002]国发5号文件精神，打破垄断、引入竞争。推行逆向投资方式，在资产上真正明确区域电网公司的主体地位；采取果断措施，建立竞争、开放的区域电力市场，推动输配分开和农电体制改革；改革电价形成机制，建立同网同质同价的新的电价体系；加强配售电市场监管，形成电网吸纳新能源的新体制。
石油天然气行业，建议加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；以成立全国性的石油、天然气管网公司为突破口，加快油气行业的输配分开，全面开展油气管网建设，完善区域网架和省市网架，在全国形成布局结构合理、资源配置优化、调度灵活便捷的油气输送网络；放宽民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域(包括批发和零售环节)的限制；鼓励民营资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立完善石油安全预警机制和战略石油储备制度。
煤炭行业，建议建立煤炭现货市场和期货市场，通过对市场主体的再造，市场体系的建立、统一与完善，市场价格机制的改革，市场秩序的规范与监管，市场行为的规制与引导，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展方面的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其他能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。
核心：调整能源结构
能源结构的重大调整需要较长周期，我国要实现“十二五” 和2020年非化石能源比重分别达到11.4%和15%的目标，必须采取更加有效措施。目前，经济发展趋缓，能源供需矛盾有所缓解，正是调整结构的大好时机。
解决水电开发面临的生态保护和移民安置等问题，关键是创新机制。一是鼓励投资各方组织覆盖全流域的股份制开发公司，以效率最佳原则优化排定开发顺序，切实落实统一规划、统一标准、协调建设，做到有序发展。二是注重公众参与，建立并完善生态保护补偿机制。三是改变单纯补偿移民的做法，推进移民的土地流转权转化为资本投资的改革，切实维护移民权益。
协调配套政策支持新能源发展，立足技术创新。一是建立新能源发展协调机制。二是调整政策支持重点，从支持上规模转到支持技术进步。目前政策支持的重点和补贴大部分集中于产业中游及设备制造环节，对上游研发和下游应用补贴较少，虽然刺激了产能的迅速扩大，但不利于自主创新能力的提高，对新能源产业的可持续发展产生了不利影响。
把发展天然气作为优化能源结构的重要途径。一是调整当前的天然气依附于石油的发展战略，出台扶持天然气发展的政策，提高天然气的市场竞争力。二是大力加强天然气输送管网和终端消费的开拓，积极落实下游用户，协调天然气上、中、下游的规划，尽早建立公正、灵活的天然气价格形成机制，实行天然气生产、净化、输送、配送分开核算，并按照天然气产业链不同环节的特点实行不同的定价方式。三是积极推动煤层气、页岩气规模化开发利用，统一对煤层气、页岩气开发的资源和基础设施管理，使煤层气和非常规天然气成为重要的补充气源。四是将储气库建设纳入能源和市政基础设施建设内容，及早做好储气库选址及建设工作，确保供气安全。
核电安全是核电发展最重要的因素，应在确保安全和自主创新的前提下发展核电。一是建立有效机制，对安全可靠性、核废料处理、环境影响、核燃料供应等风险进行控制。完善兴建核电站的前置许可制度，全面评估安全和可靠性等问题，并给公众提供参与评估的机会。二是尽早实现关键部件国产化，加快核电设备设计和制造的自主化步伐，构建以核电机型设计为龙头的中国核电设计、生产、供应产业群，特别要注重和加强标准化建设。
关键：树立新能源安全观
早期能源安全主要指石油安全，现在包括油、气、煤、核、电网等在内；过去是预防石油供应中断，现在关注供应安全；过去消费国和生产国对抗，现在要求合作互利。在地缘政治日趋复杂的背景下，获得能源开发权及保障通道安全成为重要目标，必须树立和落实互利合作、多元发展、协同保障的新的能源安全观。
提高煤炭的安全、高效、清洁开采和利用水平。煤炭是我国最重要的、不可或缺的基础能源，如果不能实现安全清洁发展，煤炭的开发利用将面临更加严峻的环境和碳排放制约，将是不可持续的。煤炭开发要从以扩大生产规模为主调整为建设安全高效现代化煤炭工业为主。
采取综合措施保障石油安全。一是加强国内油气资源的勘探开发，保持石油供应长期稳定；二是尽可能加入到国际合作架构中，全面进入国际市场，特别是积极参与期货和现货交易，将市场作为获得石油产品的主要手段；三是逐步建立和完善石油战略储备体系和预警体系，在建立完善现货储备的同时，抓紧建设石油期货储备；四是把金融安全与石油安全合并考虑，建立外汇储备与石油储备的转换机制，统筹协调相关金融机构和石油石化企业，争取国际石油定价权，有效规避国际油价风险；五是积极稳妥推进石油替代。
建立铀储备机制，建成首批储备库。加快国内铀资源的勘察，在保有一定储量条件下，尽量多地利用国外铀资源。
坚持正确的电网发展方向，建设安全、经济、稳定、智能的电网和电力系统，提高电网抵御军事打击、恐怖活动、自然灾害的能力。加强和巩固500千伏直流电网网架基础和建设，推进经济性联网，在确需提高电网电压等级且条件成熟的情况下，可采取点对点的方式建设长距离直流特高压电网，形成国家、大区、省以500千伏电网为主干的、各自相对独立又相互支撑的、强大有序的坚强的现代化输配电网。
（作者：国家电力监管委员会教授级高工、资深能源专家 杨名舟）
