2011年9月，财政部发布了《关于编报2012年中央国有资本经营预算建议草案的通知》(财企【2011】247号)，确定企业境外投资支出将获得2012年中央国有资本经营预算的重点支持，为国有企业“走出去”给予了强有力的资金支持。根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发【2007】26号)和《中央国有资本经营预算境外投资资金管理暂行办法》，并结合国有企业境外投资实际，应进一步发挥国有资本经营预算在国有企业“走出去”战略中的“指挥棒”作用，积极引导国有企业的境外投资朝着国家、国资监管部门的既定方向健康、有序地发展。

　　一、国有企业“走出去”亟需国有资本经营预算的资金支持

　　(一)国有企业“走出去”面临巨大资金需求

　　随着“走出去”的不断深入，特别是2008年金融危机以后海外资产价格持续走低，国有企业抄底海外资产越发频繁，动辄十几亿、几十亿甚至上百亿美金的海外投资大单在中国买家手里越发变得习以为常。而且在企业完成海外并购交易后，后续仍需投入大量的资金进行并购整合，可以说投资“黑洞”的吸金能力不可谓不小，资金需求不可谓不大。

　　(二)国有企业“走出去”的融资渠道目前仍较为单一

　　由于交易金额动辄数十亿、上百亿美金，单纯依靠企业自身力量，利用自有资金完成大额境外投资，绝对是不现实的。如果利用自有资金，短期内巨额资金的拨付可以轻而易举地抽空企业的现金流，给企业的生产经营造成巨大的障碍，甚至给企业埋下资金链断裂的风险隐患，威胁企业的生存和发展。因此，面对如此巨额的资金需求，采用融资方式逐渐成为了企业的首选方式。特别是，随着中国境外投资逐渐从原始的商贸、初级制造产业陆续向产业结构的更高端发展，投资的规模将进一步增大，资金的需求也将越来越旺盛，也因此，融资需求也将越来越为迫切。

　　虽然近几年也不乏有成功案例绕过融资而通过其他支付方式实现境外投资和大额并购的，如TCL(微博)利用注入资产方式并购汤姆逊彩电业务，联想集团(微博)通过现金加股票方式并购国际商用机器(IBM(微博))的PC业务，但不可否认，目前我国企业进行海外投资仍主要使用现金支付方式，也因此如何在境外投资中实现融资也对这些企业变得至关重要。

　　虽然中国企业“走出去”的融资需求越来越为迫切，但由于一直以来金融支持力度不足，境外投资融资渠道仍相对较为单一。一方面，虽然2006年证监会在国内推行通过换股吸收方式进行企业合并，创新了并购重组模式，取得了一定的成效。但受A股市场非国际化的限制，以A股市场为主要融资平台的中国大部分企业无法采用此种换股方式实现海外并购。另一方面，因国内银行能力有限，尚不能为境外投资企业提供成熟的离岸金融业务，且受银行本身海外布点较少影响，也无法对企业境外投资提供再融资支持，加大了企业海外投资的资金约束，关闭了又一个有效的融资渠道。因此，除利用自有资金和部分少数企业可利用国际市场发行债券进行融资外，企业只能通过向国内银行和国际银团贷款进行融资，境外投资的融资方式相对较为单一，加大了境外投资融资难的问题。

　　(三)融资渠道单一加重了国有企业的债务负担和财务风险

　　正是由于融资过度依赖于商业贷款模式，极大地加重了企业的债务负担，形成高资产负债率，给企业经营戴上了一定的“精神枷锁”。此外，由于债务负担过重，企业再融资成本也有所加大，面临较大的还本付息压力，使企业现金流存在一定的断裂风险，甚至牵连境内母公司，造成严重的财务危机。例如，据有关媒体报道，在中铝收购力拓过程中，中铝需要支付128.5亿美元收购力拓9%的股权，而当时中铝现金流量净额仅为114亿元，约占需支付金额的13%。巨大的资金缺口使中铝融资愿望极为迫切，但由于融资渠道过于单一，在由国开行提供了部分贷款后，剩下的资金可能由雷曼投资银行提供了支持或担保。但由于雷曼在金融危机中破产，这就使得中铝收购的力拓股权很可能被冻结，从而遭受较大损失。这也再次说明，在国有企业境外投资中，融资渠道的过于单一，给企业带来了巨大的债务风险和财务风险，也使境外投资暴露在了巨大的风险隐患之下。

　　可以说，随着中国国有企业境外投资的逐步深入，投资能力的不断提升，资金需求旺盛和融资难、融资渠道单一的矛盾变得越来越尖锐，融资难、融资渠道单一问题也逐渐成为阻碍境外投资进一步快速发展的重要障碍，特别是因融资渠道单一而给企业造成的各种负担和风险，更是使融资渠道单一的风险不容忽视，寻求新的资金渠道已成为国有企业境外投资所需关注的重要问题。

　　二、应充分发挥国有资本经营预算在国有企业“走出去”战略中的积极作用

　　(一)国有资本经营预算有利于进一步推动国有企业“走出去”的发展壮大

　　随着国有企业“走出去”步伐的进一步加快，受自身资金实力较为薄弱的影响，在一定程度上限制了国有企业境外投资的进一步发展壮大，特别是目前因国内金融支持不力导致融资渠道过于单一，更在一定程度上阻碍了国有企业“走出去”的进一步发展。此外，过分依赖融资方式满足企业境外投资的资金需求往往容易加大企业的财务负担，给境外投资运行主体乃至国内集团总部带来一定的财务风险隐患，最终造成“境外投资没搞成功反而引火烧身拖累了境内总部”的尴尬局面。因此，采用融资方式进行境外投资也并非是解决资金不足的万能良药，需要把握一定的“度”，在合理利用自有资金和融资渠道后仍无法得到满足的资金缺口，我们应研究采取新的措施加以解决。

　　鉴于“走出去”战略的重要地位以及其在转变中国经济发展方式、深化国有企业改革以及促进国有企业做大做强方面所发挥的重大作用，利用国有资本经营预算支持国家“走出去”战略非但没有违背国有资本经营预算的设立初衷，反而更好地发挥了国有资本经营预算的作用和价值。因此，对符合一定条件的境外投资项目通过注入国有资本经营预算的方式提供资金支持，一方面可以缓解企业的资金压力，降低融资过程中面临的财务风险，另一方面也可以促使国家集中力量着重培养几个境外投资项目，更好地与跨国巨头公司相抗衡，推动“走出去”战略的进一步深入，提高“走出去”的质量和水平，促进国有企业境外投资的进一步发展壮大，更好地在“走出去”过程中实现国家利益的最大化。

　　(二)国有资本经营预算有利于进一步加强国有企业“走出去”的战略引导

　　可以说，自国家于2000年10月在十五届五中全会上首次提出“走出去”战略至今，十多年来，从经济效益角度看，国有企业的境外投资已取得较大成就。但境外投资不同于境内投资，除获取经济价值外，更应利用“走出去”的机会实现更大的战略价值。但目前从战略角度来看，国有企业的境外投资还存在一些问题需要进一步加以规范和引导，如部分国有企业在境外投资时对配合国家宏观战略的重视程度不够，甚至与国家有关战略相抵触；又如，部分国有企业的境外投资与国资监管部门的整体战略规划要求不完全一致，以致恶性竞争现象时有发生；再如，部分国有企业针对境外投资未专门制定长期发展战略，导致盲目投资情况时有发生。诸如此类情况都极大程度地影响了国有企业在“走出去”过程中战略价值的实现，因此，加强国有企业境外投资的战略引导成为我们亟需解决的重要课题。

　　鉴于此，利用国有资本经营预算这一“诱人的胡萝卜”对满足国家宏观战略需求和国资监管部门整体战略规划的国有企业境外投资项目给予资金支持，可以在一定程度上发挥国有资本经营预算“指挥棒”的作用，加强国有企业“走出去”的战略引导，更好地实现“走出去”的战略价值，实现经济价值和战略价值的共同发展。

　　(三)国有资本经营预算有利于进一步加强国有企业“走出去”的风险管控

　　受国际环境及企业自身实际等内外因影响，国有企业“走出去”存在着较大的风险隐患。特别是由于境外投资与境内投资存在较大差别，导致境外投资风险更加错综复杂，可预见性更低，风险爆发之后的掌控难度更大，造成的后果也更加严重。也因此，如何加强国有企业“走出去”的风险管控能力，更好地防范境外投资风险，确保境外国有资产安全已成为我们亟待破题的重要课题。

　　鉴于此，利用国有资本经营预算这一“胡萝卜”同样可以对符合境外投资风险管控标准的境外投资项目给予资金支持，在一定程度上发挥国有资本经营预算“指挥棒”的作用，加强国有企业在“走出去”过程中的风险关注和风险管控，最大限度地降低境外投资风险，确保境外国有资产的保值增值。

　　此外，由于国有资本经营预算的特殊地位，也使得国有企业在利用其进行境外投资时获得的国家及社会的关注程度更高，使企业在具体使用时也将更加谨慎，从另一方面也有利于企业提高“走出去”过程中对风险的管控程度，防范境外投资风险。

　　三、相关配套改革措施

　　(一)建立国有企业“走出去”的战略引导评价机制

　　为更好地发挥国有资本经营预算的“战略指挥棒”的作用，应首先建立相应的战略引导评价机制，以使国有资本经营预算的拨付做到“有据可依”，使企业管理者为获得国有资本经营预算的资金支持，在境外投资前，不仅关注投资的财务回报情况，还会切实关注其投资行为是否适应和满足当前国家宏观战略发展的需要，是否适应和满足国资监管部门的整体战略部署，是否与国有企业自身的境外投资规划相一致，以使其投资行为除产生经济价值外，还能产生相当的战略价值，以实现国有企业、国资监管部门和国家共赢的局面。

　　战略引导评价机制可从境外投资行为符合国家宏观战略情况、符合国资监管部门战略部署情况、与企业自身境外投资规划一致性情况等三个方面设置评价目标，根据国家、国资监管部门和企业自身的不同需求设置相应理想值区间，采取专家打分法的方式进行具体评价。战略引导评价机制不仅可用于国有资本经营预算的拨付，同样可以与绩效评价相挂钩，与企业领导人薪酬相挂钩，以更好地加强国有企业“走出去”的战略引导。

　　(二)完善国有企业“走出去”的风险控制评价机制

　　为加强国有企业境外投资的风险管控工作，同样地，可充分利用国有资本经营预算的指引作用，建立完善国有企业“走出去”的风险控制评价机制，引导国有企业在境外投资时关注相关的风险控制工作，确保海外国有资产的安全。

　　风险控制评价机制可从外部风险和内部风险两个方面设置风险评价指标。考虑到外部风险与内部风险的不同风险源，在设计外部风险评价指标时应主要考虑企业面对外部风险时是否具有防范举措、预案等，以期降低系统风险爆发的概率(但无法降至0)；在设计内部风险评价指标时，应主要考虑企业是否存在不当投资行为进而容易引发内部风险的情况，以期加以关注和警示，以降低内部风险爆发的概率(可降至0)，减少损失。

　　风险控制评价机制不仅可用于风险控制的引导工作，还可定期为国有企业的境外投资“免费”做一次全身体检，使国资监管部门更好地了解国有企业境外投资存在的风险及风险控制机制建设情况，为下一步决策提供参考，以使企业更好地健康、良性发展，实现国资监管部门和国有企业的双赢。此外，风险控制评价机制也可与绩效评价实现对接，与企业管理者的薪酬相挂钩，更好地使风险控制评价机制落到实处。

　　(三)实现上述评价机制与国有资本经营预算制度的衔接

　　在战略引导评价机制和风险控制评价机制初步建立之后，应实现二者与国有资本经营预算制度的有效衔接，在是否拨付国有资本经营预算时既要考虑国有企业战略引导评价结果，也要考虑境外投资风险控制评价结果，根据国家及国资监管部门在具体战略上的不同需要以及其对风险控制的不同要求，对符合条件的境外投资项目考虑给予一定的资金支持，以此在境外投资战略引导和风险控制问题上做出表态，更好地促进国有企业按照国家和国资监管部门的要求进行境外投资活动，发挥国有资本经营预算在国有企业“走出去”问题上的引导作用。

　　(四)加强国有企业“走出去”利用国有资本经营预算情况的动态监督

　　鉴于国有资本经营预算的特殊性，在拨付和使用中均需较为谨慎，以确保国有资本经营预算的使用效益。也因此，必须在拨付前和使用中等环节加强对国有企业“走出去”利用国有资本经营预算的情况进行动态监督。

　　一方面，在国有资本经营预算拨付前，应加强对国有企业所申报境外投资项目的详细调研。应评估国有企业使用自有资金情况和采用融资等方式的合理程度，只有合理使用自有资金并穷尽其他合理融资方式后对仍存在资金缺口的重大境外投资项目方可考虑给予资金支持，防止国有企业或过分依赖自有资金和融资方式导致财务负担和财务风险过大，抑或仅仅打算全额依靠国有资本经营预算进行境外投资造成权责失衡而不利于境外投资的顺利开展。考虑到监事会长期深入企业一线，对企业情况了解相对较为深入，可在做出是否拨付国有资本经营预算支持国有企业境外投资前听取相关监事会意见，确保决策的准确性和高效性。

　　另一方面，在国有资本经营预算拨付使用后，应加强对国有企业及其境外投资项目的动态监督，确保国有资本经营预算的合理使用。考虑到监事会的工作方式，可赋予其监督检查国有企业境外投资项目利用国有资本经营预算情况的职责，确保国有资本经营预算的合理使用。

    （作者单位：国务院国资委监事会；财政部财政科学研究所）