——基于政策文件的解读与思考
一、引言
2007年，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号，以下简称26号文)，要求以“相对独立，相对衔接”为原则试行国有资本经营预算（以下简称资本预算）。近年来，建立健全资本预算制度已被写入《企业国有资产法》，相关制度建设取得较大进展，编制审核程序得到进一步规范，预算实施效果已逐步显现。但是，目前社会各界对资本预算的作用、定位、支出范围等的认识仍然比较模糊，对其实际工作也有不同观点和争议。比如，有的专家和部门提出要大比例提高国有资本收益上交比例，有的提出要将资本预算直接用于补充社保缺口，还有的要求直接向全民分红。这些观点粗看言之有理，但实际上似是而非，或有违企业经营发展规律，或混淆政府公共预算与资本预算的区别，共同的问题是片面强调资本预算与公共预算的“相互衔接”，而忽视了资本预算的“相对独立”。资本预算是我国政府复式预算体系建设中的重要一环，按照国务院文件要求正确认识并坚持和完善资本预算的相对独立性，不仅对完善政府预算管理制度、提高政府预算科学化精细化管理水平、推进国有经济布局和结构调整具有直接作用，而且对推动政府职能转变、坚持和完善我国“公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度、维护我国经济安全和稳定具有重要意义。
二、关于资本预算相对独立性的认识
从历史经验看，无论是信奉新自由主义，还是追随凯恩斯主义，面对“市场失灵”和经济周期波动，任何政府都不可避免需要干预经济，任何政府都有因政府投资形成的国有资产，因此也都具有社会管理者和国有资产所有者双重角色。政府预算是政府履职的重要工具，体现和保障政府各项职能。对于新生的资本预算，26号文开篇第一句话就做了定义，强调其“是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算”。其中 “所有者身份”一词，阐明了资本预算编制的权利来源，即国有资产所有权及其派生的出资人收益索取权和支配权，也从源头上决定了资本预算在立场角度、目标范围、管理评价等方面，独立于政府以社会管理者身份、基于国家政治权力及其派生的国民经济收入分配与再分配权编制的公共预算。
（一）相对独立的政策目标。
26号文提出，资本预算通过对国有资本收益的合理分配及使用，要能够“增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展”。上述四句话，是资本预算制度建设的指导思想，也可以视作资本预算制度应达到的四项政策目标。从字面上看，四项目标有三项与国有企业或国有资本相关，服务于国有企业的政策导向非常清楚。从理论和实践上看，国有企业具有从事市场经营和弥补“市场失灵”等市场经济缺陷的双重属性，可以直接以价格等手段（比如电价、油价）调节市场供需，弥补政府财税政策等宏观调控工具的不足，因此，资本预算的四项职能是统一于服务国有企业发展的。与此不同的是，公共预算服务于公共财政，具有公共性、公平性、公益性等特点，其政策目标主要是实现政府维持行政运转、保障国家安全、保障民生需要、调节收入分配等社会管理职能，与资本预算存在着本质的区别。[1]
在传统的单式预算下，政府的各项收支，不论是用于政府运行的费用性开支，还是用于生产建设的资本性投入，均放在一张预算表中平衡，保证了预算的完整性，也简单易懂，但由于财政收支未按经济性质分类分列和分别汇集平衡，难以对支出项目和资金使用效益进行深入考查、追踪管理，透明度较差，不利于政府有选择的进行宏观经济控制，也不利于经济效率分析，因此，二战后西方陆续采用了复式预算组织形式。[2]145如今，我国将资本预算单列出来，不仅有利于政府更好管理国有资产，落实国有资产保值增值责任，而且有利于进一步实现政企分开、政资分开，让公共预算回归公共性、公平性、公益性本性，更好实现公共财政、民生财政的政策目标。
（二）相对独立的收入管理。
根据26号文，资本预算的收入包括国有企业的上交利润、股利股息、产权转让收入、清算收入和其他收入五类，均为国有产权经营产生的国有资本收益，在形式和性质上都区别于税收、政府收费等公共预算的主体收入。物质决定意识，管理对象的区别必然带来管理规律的差异，总的看，差异主要有以下两点：
第一，相对独立的收入收取规律。26号文提出，资本预算试行的原则是“统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模”，说明资本预算收入的收取既要满足政策层面的支出需要，又不能背离企业自身积累发展的客观规律。按照企业财务管理理论，企业的利润分配政策主要有剩余股利政策、固定股利政策、固定股利支付率政策和固定股利加额外股利政策四类。[3]458但是，任何一种分配政策的选择都是基于企业资本结构、资本成本、财务风险、未来投资需求和股东利益等的综合考量，片面强调任一因素，都可能形成决策上的偏颇，影响企业的可持续发展和竞争能力，最后反倒偏离利益最大化的目标，重演计划经济时代国有企业“寅吃卯粮”、“杀鸡取卵”等悲剧。
第二，相对独立的收入执行机制。根据26号文，资本预算收入“由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交”、“具体办法由财政部门会同国有资产监管机构等有关部门制订”。区别于政府一般性收入由税务征管机关、海关等行政部门征收，受权履行出资人职责的国有资产监管机构资直接参与一次分配并组织资本预算收入，在机制上保障了国有资产出资人职能到位，也有助于在工商税费制度确立后进一步推动国家与国有企业收入分配关系的改革。
（三）相对独立的支出管理。
从经济性质上看，资本预算和公共预算都有资本性支出、费用性支出等，但两者在具体支出内容和功能上有着很大的差异。根据26号文，资本预算的资本性支出“根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要”安排，主要用于经营性国有资产的投资，注重投资的经济效益；从财政部制定的《2012年政府收支科目》看，公共预算的资本性支出主要是基本建设支出，包括购建办公用房和教学科研用房、建设修缮农田和道路等基础设施等，主要用于提供行政、基础设施等公共产品和服务，这些投资基本没有经济效益，但有很好的社会效益。资本预算的费用性支出“用于弥补国有企业改革成本等方面”，侧重于解决国有企业的历史遗留问题；公共预算的费用性支出则包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴等，主要用于教育、医疗等公共服务的政府购买和提供社会保障等，支出对象涵盖了个人、家庭、机关事业单位、各种所有制的企业（如安排行业性财政贴息）等，体现公共财政“阳光普照”，侧重于解决民生问题。进一步分析，两种预算在支出管理上的差异还主要体现在：
第一，支出规模确定的原则不同。资本预算“支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字”，体现国有资本依靠自身滚动循环增值，公共财政不再借支资金投入经营性领域；公共预算的规模根据社会事业发展任务和经济宏观调控需要等因素确定，一般遵循收支平衡的原则，但必要时也可以推行赤字财政刺激经济。
第二，支出的编制方法不同。资本预算支出按零基预算方法编制，支出安排不受基期基数影响；公共预算支出可分为基本支出和项目支出，分别采取定员定额和项目库管理的方法编制，[4]2虽然也不受基期基数影响，但相关定员定额和项目支出标准一般借鉴基期基数研究确定。
第三，支出的执行管理不同。资本预算资金注入企业后，由财政资金转化为企业法人资产，行政权力和出资人都不再直接干预资金的使用；公共预算支出下达后，在使用上一般要求按照政府采购和国库集中支付有关规定管理使用财政资金。
（四）相对独立的工作机制。
根据26号文，资本预算的职责分工是：“财政部负责审核和汇总编制全国国有资本经营预、决算草案”，各预算单位（各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位）负责“提出本单位年度国有资本经营预算建议草案”。这样的工作机制与公共预算的部门预算工作机制有着非常大的区别。
第一，预算单位职责存在区别。部门预算模式下，政府公共管理职能按部门分割切块，“一个部门一本预算”，部门预算只能反映政府行使部分公共管理职能的情况；资本预算模式下，国有资产监管机构受权履行出资人职责，管人、管事、管资产，其编制的资本预算建议草案反映的是全口径行使国有资产所有者职能的情况。此外，部门预算单位一般不具有组织预算收入的职能，而资本预算模式下，国有资产监管机构直接参与国民收入一次分配，具有相应预算收入职能。
第二，预算主管部门职责存在区别。对于部门预算，财政部具有审核、汇总、平衡的职责，以形成覆盖政府社会管理者全部职能的完整预算；对于资本预算，由于国有资产监管机构全口径履行国有资产所有者职能，依据26号文，财政部主要负责审核、汇总等工作。
三、正确认识资本预算相对独立性需要厘清的几个观念
从某种意义上讲，如何认识资本预算的相对独立性，决定于如何认识国有经济在社会主义市场经济中的改革和发展。我国“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”的国体决定了我国的经济发展模式不同于西方国家，因此，决不能简单的用以私有制为逻辑基础的西方经济学理论来分析和认识我国的经济实践。对于社会主义市场经济、国有经济，以及资本预算，我们都需要以理性、实事求是的态度认真分析。
（一）“有限政府”不等于“有限国企”。
随2004年《行政许可法》实施，政府依法行政、适当限制行政权力的观念已明确树立。在执政理念上，我国政府由过去大包大揽的“全能政府”、“无限政府”向有所为有所不为的服务型“有限政府”转型已形成社会共识。由于国有企业与政府之间的产权联结关系，有观点有意无意的将“有限政府”推演混淆为“有限国企”，将我国国有企业的功能局限在弥补“市场失灵”方面，认为国有企业应该退出一切竞争性领域，避免“与民争利”，而资本预算则应全部用于民生支出。这样的观点存在认识上的误区。
第一，市场经济不能简单地理解为私有制经济。市场经济的核心在于市场在资源配置中起基础性作用，基本要素包括价格机制、产权机制、竞争机制，[5]22市场向所有经济主体开放其竞争平台。以所有制为理由将国有企业排斥在市场之外，本身就有违市场经济开放、公平的特点。现实中，资本主义国家拥有国有企业的案例比比皆是。新加坡国有控股的淡马锡集团总资产超过420亿美元，占全国GDP的8％左右，30多年来平均投资回报率超过18%；俄罗斯2004年宣布将1063家俄罗斯大型国企为总统掌握的国有战略企业，政府无权对这些战略企业实行私有化；美国在2008年金融危机时大量增资银行、保险、汽车等企业，至今仍持有大量股权；统计表明，世界70%以上的石油资源都由各国国有企业控制。[6]现实经验表明，市场经济与国有企业并不矛盾，恰恰相反，随着证券市场的发展，上市公司的股权日益分散，私有制企业与公有制企业之间的界限变得越来越模糊，混合所有制经济已经成为现代市场经济发展的趋势。
第二，市场竞争不能简单地理解为“与民争利”。竞争机制是市场经济的基本要素，优胜劣汰是其规律。企业在市场上失利，原因有很多种，但是，“内因是变化的根据”，[7]302企业首先得从自身竞争力上找原因，靠市场禁入、限制竞争维持利润，既不长久也不现实，毕竟，即使国有企业不参与竞争，也无法阻挡境外和境内新的市场主体参与竞争。因此，在市场经济环境下，企业“争利”是常态，但并非所有制之“争”，而是竞争力之“争”。此外，市场竞争不能简单的理解为此消彼长，长远看，竞争有助于提升资源配置效率，挖掘新的市场，做大市场蛋糕，进而实现从“争利”到“共利”。根据国家统计局工业司统计数字，国有及国有控股工业企业利润总额2008年比2005年增长了39%，但占整体比重由44%下降到了29.7%；非国有及国有控股工业企业利润总额比2005年增长了159.6%，同时占整体比重由56%上升到了70.3%，可见，无论何种所有制企业都从市场竞争中获得了利润增长，而且非国有及国有控股企业市场获利增长更快，总体上看，所谓的“与民争利”、“国进民退”并不存在。
第三，未能全面认识国有企业在社会主义市场经济中的作用。从制度层面看，我国实行公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，无论是国家根本大法《宪法》还是党的纲领性文件《中国共产党章程》，都明确了国有经济这一公有制主要实现形式的主体地位和主导作用，而“公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势。公有资产占优势，要有量的优势，更要注意质的提高”，[8]19这就决定了我国需要坚定不移的发展壮大国有经济，保持国有经济在国民经济中的控制力、带动力和影响力，为实现社会主义共同富裕创造物质条件。从现实情况看，以中央企业为例，中央企业承担了全国全部的石油、天然气和乙烯生产，提供了全部基础电信服务和大部分增值服务，民航运输总周转量约占全国80%，生产的高附加值钢材约占全国60%，可以说，国有企业为我国提供了工业基础，是国家加快推进工业化建设的重要力量，是我国资源、经济、国防和主权安全的重要保障，也为其他所有制经济构建了基础公共服务平台。此外，国有企业还是“社会主义国家政权的重要基础”，[9]71承担了部分宏观调控职能和大量社会责任，这些作用在应对金融危机、雨雪冰冻灾害、汶川地震等重大突发事件中体现得尤为明显。形象的说，国有企业已经成为我国经济的顶梁柱、定海针、防火墙和发动机，因此决不能自缚手脚，限制国有企业的发展。
（二）国有经济不等于低效经济。
有观点认为国有企业天然存在“所有者缺位”、政企不分等缺陷，委托代理问题突出，经营效率低于私营企业，依靠政府扶持经营发展，因此，与其将资源投向国有企业，不如用于支持私营企业或用于民生开支。这样的观点存在认识上的偏差。
第一，没有充分认识国有企业的独立市场主体地位。计划经济模式下，国有企业被当作政府附属的经济单位，的确存在政企不分、权责不清等问题，但改革开放以来特别是党的十六大确立新的“出资人”国有资产管理体制以后，政企分开、政资分开取得了实质性进展，国有企业“所有者缺位”和行政干预经营等问题得到有效解决。此外，通过主辅分离和公司制改革，大多数国有企业分离了大量办社会职能，基本建立了适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。以中央企业为例，据统计，“十一五”末中央企业中公司制企业所占比重已达70%，一批大型国有企业先后在境内外资本市场上市。目前中央企业资产总额的52.88%、净资产的68.05%，营业收入的59.65%都在上市公司[10]。可以说，目前国有企业的管理体制、治理结构和经营机制已实现根本转变，已真正成为自主经营、自主决策、自负盈亏的独立市场主体。
第二，没有充分认识国有企业的平等市场主体地位和经营效率。1998年，我国财政体制改革和金融体制改革完成之后，国家财政停止了对国有企业的亏损补贴和注资，而银行金融系统也停止了政府干预下不符合市场规律的贷款，[11]因此，目前经营性领域的国有企业并没有获得特殊的政府扶持，相反，这些企业还或多或少存在如冗员等历史遗留问题，加大了参与市场竞争的难度。实际上，国有企业近年在市场竞争中取得较好的经营业绩，更多的是取决于“内因”，即技术、管理等方面的竞争优势。从技术方面看，以中央企业为例，2009年中央企业申请发明专利19993项，占总量的51%，远高于26.1%的国内平均水平；授权发明专利4891项，占总量的23.6%，高于13%的国内平均水平。[12]从管理方面看，仍以中央企业为例，目前中央企业52.88%的资产已进入上市公司，石油石化、电信、航空、航运、建筑施工、冶金等行业和领域共40多家中央企业基本实现了主营业务整体上市，[13]资产上市推动了企业治理管理机制的进一步转变，强化了企业内外部的监督约束，有效推动了企业管理规范化、精细化。因此，无视改革带来的经营效率与市场竞争力提升，将国企的经营发展和业绩提升想当然地归结为政府扶持等外部因素，是不客观、不准确的。
第三，片面夸大了私有制企业的经营效率。当所有者与经营者一致时，私有产权带来较强的激励，促使管理者提高效率。但至少也存在两方面的问题。一是管理权的代际转移问题，这是许多家族企业面临的难题。家庭成员坚不可摧的亲情和天然的信任与理解，让这些企业往往更愿意在家族中选择接班人。事实证明，这样的安排往往是低效率的。根据麦肯锡的研究数据，全球范围内家族企业的平均寿命只有24年，只有大约30%的家族企业可以传到第二代，只有5%的家族企业在三代以后还能继续为股东创造价值。[14]而根据我国工商联2011年12月发布的《中国家族企业发展报告》，我国家族企业经营年限平均为8.8年，而且家族企业两代人在交接班意愿的契合度上存在较大差异，只有16%的企业主子女表示愿意接班，超过3/4的家族企业在未来可能面临较大的传承障碍。二是管理者的道德风险。从德隆系、黄光裕案等事例可以看出，私有制的大股东根本无视其他股东、利益相关者甚至企业自身的利益，只将其控制的企业当成提款机，去追逐自身更大的利润，这样的机制难道能带来更高的效率吗？当私有制企业所有权与经营权分离、两者不一致的时候，私有制企业不可避免也要面临委托代理、内部人控制等问题，安然的会计弊案、华尔街和美国汽车企业等高管的天价薪酬等等，都是现实的例证。因此，不能想当然的美化私有制，“一私就灵”、“一民就灵”等等观点已被无数事实证明是毫无依据的空中楼阁。
（三）预算支持不等于扭曲竞争。
资本预算给国有企业注资，私有制企业却缺乏相应的资金扶持，这不是制造不公平的市场竞争吗？这样的看法并不全面。
第一，资本预算注资是在利润收取后有选择的再投入，大部分国有企业只收取不增资。纳入资本预算试行范围的国有企业都要上交国有资本收益，但按照国有资本布局和结构调整的方向，“国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，[15]2只有少数国有骨干企业能获得注资，“其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。[15]2因此，资本预算在制度设计上就考虑了市场竞争因素，有限制的再投入并不会对竞争环境造成大的影响。
第二，市场竞争没有绝对的公平，资本预算注资是国有骨干企业能够公平参与国际竞争的重要手段。市场是个残酷的竞技场，市场先进入者利用优势地位遏制打压竞争对手的案例屡见不鲜，很难说有绝对的市场公平。国有骨干企业与国家经济安全息息相关，客观上需要参与国际竞争。尽管目前我国大型国有骨干企业各方面都有了长足进步，但与世界领先企业相比，仍存在较大差距。比如，中国航空工业集团的营业收入仅为美国波音公司的三分之一，三大石油公司的年销售收入合计不及壳牌石油一家，宝钢的营业收入不足安塞乐米塔尔公司的三成，[16]等等。此外，我国国有企业还面临着大量冗员积淀、长期低折旧政策带来的技术改造欠账、企业办社会带来的老职工社保欠账等历史遗留问题，可以说仍在“负重”参与市场竞争。国与国之间的竞争，很大程度上是国家生产力之间的竞争，集中体现为大型骨干企业之间的竞争。因此，作为后发工业化国家，我国适度集中部分资源，支持国有骨干企业参与国际竞争，有着十分重要的现实意义和长远的战略意义。
第三，对优势企业注资是提高资源配置效率的手段，私有制企业也会通过各种方式相机注资。当面临较好的发展机遇，同时企业又有较好的产业基础时，各种所有制企业都会寻求出资人的注资，这是由资本逐利的本性决定的，也符合资源向配置效率高的区域集中的市场经济规律。我国不断健全的资本市场为各种所有制企业的融资发展提供了良好条件。据第二次经济普查统计数据，2008年末我国第二、三产业企业法人单位（不含行政事业单位和个体经营户）中，国家资本为11.4万亿元，比2004年底增加4.6万亿元，增长67.4%；非国家资本为22.6亿元，比2004年底增加11.2亿元，增长98.2%。非国家资本的增长，无论是绝对额还是增长率都远高于国有资本。
（四）注重效率不等于忽视公平。
有观点认为，资本预算注资国企，重效率、讲回报，但资金只在国资系统体内循环，老百姓作为国有企业的最终所有者并未从中获益，这既不公平也不利于促进社会公平。这样的观点并不客观。
第一，资本预算近年已调出相当数量的资金直接用于社会保障等民生事业，为促进社会公平做出了重要贡献。为补充社保基金，国务院2001年决定将国有企业在首次发行和增发股票时发行股份的10%减持或转持给全国社会保障基金。根据全国社会保障基金理事会网站公布数据，截至2010年底，已经有1418亿元国有股权转让收入划归全国社会保障基金，占全部财政拨入资金的32%。除继续调出产权转让收入外，2011年中央资本预算还将40亿元国有企业上交利润调入公共财政直接用于社保等民生事业发展，同时将62.45亿元安排用于补助企业职工社会保障欠账等民生支出，两项支出合计已超过百亿元。因此，关于资本预算没有为民生稳定事业做贡献的观点是站不住脚的。
第二，资本预算支持国企发展，“做大蛋糕”为进一步“切好蛋糕”提供空间。效率与公平是一对矛盾，不能抛开效率谈公平，因为实现公平需要有效率带来的经济基础。我国国有经济在国民经济中占主导地位，对公共财政有着突出贡献，以中央企业为例，2010年度共上交税金总额1.48万亿元，比上年增长31.7%，占中央财政收入的三分之一强，约占到了全国财政收入的五分之一。支持国有企业又好又快发展对于做大公共财政“蛋糕”、为社会民生事业筹集更多发展资金有着关键作用。事实上，资本预算注资并非“免费的午餐”，每一笔注资都对应着经济增加值的考核，对做大“蛋糕”有着直接的推动作用。因此，资本预算注重效率的支出安排，可以说是统一于生产力发展和全民福祉增加的。
第三，资本预算规模有限，推动社会公平责任主要由公共预算承担。从2011年财政预算数据看，中央资本预算支出858.56亿元，仅为中央公共财政支出5.43万亿元的1.6%；其中资本性支出仅706.11亿元，不足2010年底中央企业拥有国有资本及权益总额7.08万亿元的百分之一。无论是从总体还是从国有企业再投资的角度看，资本预算的规模都十分有限，因此，不能因为国有经济的主导地位就想当然的放大资本预算的政策效应，强加一些不属于资本预算而且资本预算也难以实现的政策目标。在政府预算体系中，公共预算服务于公共财政建设，集中了绝大部分政府财力，这才是政府通过二次分配推动社会公平的最主要力量。
四、坚持和完善资本预算相对独立性的几点想法
（一）细化完善相对独立的资本预算政策目标体系。
26号文提纲契领地提出了资本预算的政策目标，明确了政策导向，但从操作落实的角度，需要进一步分解细化目标，加强政策制订、规划编制与预算编制的联系，为预算安排提供政策依据，为预算绩效评价建立考核标准，同时也可以将资本预算与公共预算更清楚的区分开。另外，资本预算分级编制，中央企业与地方国有企业任务和现状不同，也需要根据实际情况细化各自目标。就中央资本预算而言，其“增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展”四大目标，可以结合中央企业“十二五”时期“做强做优中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业”的改革发展核心目标、中央企业具体规划，以及国家有关产业政策等进一步细化。[17]1比如可以细化为：增加油气、铁矿石、稀土等能源资源以及粮棉等重要物资储备，推进电力体制改革，支持军工企业军民品统筹发展，建立国有企业利润分配管理制度体系，推动钢铁、装备制造等基础产业整合升级，培育战略性新兴产业、支持自有技术产业化、增强企业风险管控能力、弥补企业社保欠账等等。这些细化的目标及其考核评价标准可以有选择的披露，以增进社会对资本预算的认识和理解，为保持资本预算独立性营造好的社会环境。
（二）健全完善相对独立的资本预算收支科目体系。
从财政部制定的《2012年政府收支科目》看，尽管单列了资本预算收支科目，但仍主要沿用公共预算科目，未能充分体现资本预算的性质和特点。
从收入科目看，目前将资本预算收入作为“款”项列入政府非税收入“类”下，与纳入公共预算的行政事业性收费、教育费附加和矿产资源补偿费等专项收入并列管理，这是不妥当的。首先，由国有产权经营产生的资本预算收入，其性质不同于行政权力产生的非税收入，在管理依据、收取规律和支出用途等方面都相对独立，客观上不宜笼统纳入非税收入管理。其次，2011年资本预算已作为中央复式预算的组成部分与公共预算并列报全国人大审议，财政部也将两种预算并列公开，管理上有将资本预算收入单列为政府“类”项收入的需要。
从支出科目看，支出功能分类科目沿用公共预算科目，主要将支出按行业投向区分，比如支出“类”项分为对交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务的支出等。同时也有部分支出按资金用途区分，比如地震灾后恢复重建支出、社会保障和就业、节能环保等支出。目前存在的问题，一是分类标准不统一，较为混乱；二是没能说清支出功能，即资金用于“干什么”；三是没有体现资本预算支出的范围和特点。因此，支出科目也需要进行重新设计和调整，尽可能通过支出功能分类科目体现资本预算资金主要用于国有经济布局和结构调整、国有企业改革发展等方面的特点。
（三）健全完善相对独立的资本预算支出项目管理模式。
从编制方法看，资本预算是零基预算，以企业的年度资金需求为编制基础，各年各企业具体情况不一，需要建立项目库对相关情况滚动管理，与公共预算的项目支出管理具有一定相似性。但是，决不能因此将公共预算的项目管理模式照搬用于资本预算。公共预算的项目主要是基本建设等固定资产投资项目，比如公路、桥梁建设等，预算资金根据项目投资的比例、进度进行核定与拨付，操作性较强，也便于审核监督。但资本预算的项目不能仅仅局限在固定资产投资项目上。资本预算是政府站在国有资产所有者立场上安排的收支预算，根据企业财务管理理论，所有者安排再注资一般需要考虑企业面临的投资机会、企业的资本结构、资本成本和股权结构状况，以及其他特殊情况带来的资金需求等。此外，资本预算作为国家预算，有关项目安排还需要考虑国有经济布局和结构调整等宏观政策面的因素。因此，资本预算安排是多重因素的综合考量，其项目也应该根据企业具体情况研究确定。比如，对于某些高负债企业，调整资本结构是企业最紧迫的现实需求，资本预算只要补充资本金就能帮助企业提高竞争力，在这样的情况下，如果一刀切、只允许企业以固定资产投资申请资本预算资金，那么反倒刺激企业继续举债新增投资，如此即使获得资本预算注资，资本结构也很难有所调整，而企业的投资效益也很难保证。这既不符合企业经营发展的规律，也不符合国有资本调整的需要。因此，资本预算应该结合自身支出特点，研究确定相对独立、以企业资金需求为基础的、更为灵活多样化的项目管理模式。
五、结语
当前及今后一段时期，我国处在重要战略机遇期，也处于经济转型期，需要加快转变经济发展方式，以突破能源、资源以及环境等约束，加快推进工业化、城镇化进程，实现中华民族的伟大复兴。我国的基本经济制度决定了国有企业需要在这一伟大历史进程中承担主要责任，因此，利用资本预算政策工具助推国有企业又好又快发展符合国家和人民的利益，也具有重要的现实意义。资本预算规模有限，要实现其政策目标，需要强化预算管理，但更要坚持和完善制度的相对独立性，因为“相对独立”是“相互衔接”的前提，也是这项制度能够发挥作用的基础和保障。资本预算的相对独立性具体体现在各项细化的工作制度和工作机制中，结合国有企业因整体上市等改革呈现的新情况，不断深化对相对独立性的认识，不断健全完善相关制度建设，将是政府复式预算和国有资产管理面临的长期课题和任务。
