刘剑文（北京大学财经法研究中心主任）：尊敬的各位领导下午好。我今天想和大家讲一个问题，这个问题在我们《国资法》里面，或者在我们国有资产管理体制改革里面，是一个很重要的问题。我是《国有资产法》起草的小组顾问，同时承担了两个法的起草组的组长，一个是《中华人民共和国财政转移制度法》，还有一个是《中华人民共和国税收基本法》。一个是全国人大常委会工委会委托的，一个是全国人大财经委委托的，我们在《国资法》立法的过程中，全国人大财政委委托我做过两个课题，一个是关于国有资本经济预算的问题，这同时也是国资委委托我做的一个课题，我们写过一个报告，也起草了国有资本金预算管理条例。
前段时间看到一个介绍说，国资委国有经济基本预算管理条例明年很可能要通过，报告的条例是我们负责起草的，我们同时在做全国人大财经委关于《国有资产法》起草过程中我们做了另外一个课题，这个课题是非常重要的，那就是关于我们现在的国有资本管理体制改革的一些技术性的问题。我们《国有资本法》、《国有资产法》的一些理论基础的问题，如果这些问题不解决，我们后面很多问题都没有办法去解决，比如说我们现在的国有资产管理委员会的地位，性质，他是一个什么样地位的机构，按照现在所说的是一个特色机构，这个特色机构是一种行政机构，还是一种其他的机构？这个问题谁也说不清。包括我们的起草组的组长我们和国资委谈过几次，现在关于国资委的地位和性质，靠谁呼吁，要靠我们自己呼吁，如果我们现在国资系统的同志，中央也好，地方也好，我们自己不呼吁他，国务院怎么会去重视这个问题呢？全国人大怎么会去重视这个问题呢？我们很多人认为，现在国资委是一个出资人，这个出资人应该有一系列的管理公司做为出资人，国资委要么作为一个行政机构，要么作为全国人大下面的一个机构，但这个问题现在很有争议的，从理论上来讲，我们当然应该把国资委，因为是负责全民财产的信托管理，全民财产的信托管理是由全国人大、或者全国人大常委会行使这个职能是最好的，我们可以把国资委设定到这个里面。但是我们中国的实际做到这一点比较难，所以我们只能设在国务院下面，他应该是一个行政机构，我们可以想，国资委现在颁布的这一些办法，包括我们刚才局长说的，这是个什么性质的规章呢？他是一个行政性质的，带有法官性质的，还是其他性质的，如果我们仅仅是一个出资人，那我们颁布这些办法有什么意义？有什么效率呢？现在地方国资委碰到很多关于资产的案件，这些案件要到国务院国资委去调整，但你没有这个权利。所以有一系列的问题，我在今年跟国资委的法规局做了两个课题，我们也提过一些意见。
今天我们谈一个问题，这个问题是国资委的中央与地方的关系问题，这里面是一个很重要的问题。我认为我们国家国有资产的国家所有的形式，国有资产究竟怎么实现，现在无论是理论界还是实物界届都存在很大的争议，特别是国有资产产权纵向安排的问题，也就是说，国有资产就是采用统一所有还是分级所有的问题，这个实际上也涉及到未来的国资委的走向问题。这个问题不仅关系到国有资产管理体制改革与完善，更关系到社会主义公有制完善与巩固的问题，我们的一种观点是，我代表我个人的观点，就是像《国有资产法》起草组做了一个报告，我们的观点认为，国有资产应该遵循一个统一所有的原则，并在中央和地方对国有资产管理中的权限进行一个合理配置，同时建立相应的制度。围绕国有资产的统一与所有的形式，我想谈四个问题。
第一个问题，国有资产统一所有的相关的争议，我们现在争议的焦点是什么？争议的焦点在于国有资产产权的归属问题。国有资产究竟归谁所有，是归中央还是地方？根据《企业国有资产监督暂行条例》第四条的规定，企业的国有资产属于国家所有，国家与地方人民政府分别代表国家履行出资人的职责，享有所有人的权益、权力、义务和责任相同，管资产、管人、管事相结合的国有管理体制，这是我们现在的一种国有资产管理体制，这个条例规定了国有资产的国家所有，突出了分级代表的国有资产的管理体制。这就说我们现在的国有资产管理体制叫国家所有，突出了一个分级代表的体制。但是，它并没有对所有者进行区分的规定，你现在是有分级代表，这个所有制是不是分级的呢？
所以围绕国有资产统一所有还是分级所有存在一个较大的争论，同时这个条例对国有资产监督管理机构的规定中，明确了国有资产监管机构代表本级政府履行出资人的职责，以及上级政府国资监管机构对下级政府国资监管机构指导和监督的职责。但是这个指导和监督是个什么含义？这个指导和监督具不具有执行力的问题，这个执行力需要不需要在法律中有明确的规定？或者说要法律的授权。目前我们的监管条例里面并没有做明确规定。正是由于规定的不足，导致了理论界和实物界对国家所有的形式的争论，国有资产对所有形式究竟是统一所有还是分级所有，也就是说，我们地方国有资产机构是不是所有者？地方政府与他所处的企业关系是否可以理解为所有权的关系，还是仅仅是一种代理人的关系，这是我们地方的国资委。究竟是一种所有权的关系，还是一种代理人的身份，在国有资产的产权归属问题上，国家所有是否与中央统一所有，我们讲的国家所有是不是中央统一所有？统一所有的内涵究竟如何？我们要考察国有资产实现的形式，这些问题是必须要考虑的。这是我想讲的第一点，争议的焦点。争议的焦点实质是什么呢？就是涉及到国有资产所有的中央与地方的关系。对于国有资产实现所有形式，主张地方拥有企业所有权的应该是很多，很多人都主张这种观点，他的利润基本点就在于从历史角度来看，许多国有企业由地方参与投资，并且有积累，并且地方承担了国企改制的社会成本，因此有权行使所有权，这是一种观点。从现实需要看，地方作为独立的利益主体，它已经得到了中央的承认或默认，这有利于调动地方的积极性，这是主张地方拥有所有权的第二种利润。
从国有属性上来看，地方所有也是国家所有，并不改变国有的性质，从效率来看，多层次的委托代理效率低下，地方直接所有可以改变过长的一个代理的链条，减少管理成本。从经验借鉴上来看，中国在制度一致上可以参考国外的经验，从效果上来看，是民主和法制的要求，所以在这里面主张说地方对于地方所管的国有企业拥有所有权的，他提出了很多利润。有从历史上看的，有从利润上看的，有从效率上看的，也有从经验的借鉴上看的。但是反对者也有充分的理由，虽然由地方国有企业、国资委来管理地方的国有企业，但是不是说地方就拥有所有权，他们也有充分的理由。他们的理由是什么呢？从《宪法》的角度来看，中国不存在西方的联邦制的基础，因此地方独立主体的地位没有《宪法》依据，因为我们不是联邦制，我们是单一制的国家，从现实影响上来看，国有企业若归不同地方所有，很有可能带来全民性的财产，却无法全民享受收益，既然说国有企业的资产是全民所有，如果归地方所有的话，就没有全民享有的问题，这样就会大大的加大地区间的差异。因此全民性和利益主体要求要统一规划，从国际改革的进程上来看，地方国有改革的私有化和国有资产流失问题严重，这样做的话，就会导致一个地方国有企业的私有化和国有资产流失的问题。从政治传统上看，权利的下放只是是对中央权利的缓解，地方政府权并非改革背后的真正动力，我们改革真正的动力并不是要均衡和地方政府的组织权问题。
所以从这个意义上来讲，认为地方不应该成为国有企业的所有者。这个争论的实质就在于中央和地方政府的关系，目前地方国资监管机构作为地方国有企业的出资人，将国有企业的重大改革等决策问题，与国务院国资委究竟是一个什么样的关系？平等的出资人的主体分别代表国家对国资的企业履行出资人的职责，但具体的职权履行过程中的矛盾和冲突又如何协调？中央和地方在这个出资人履行职责过程中的矛盾和冲突应该如何协调？国家所有权的终级所有者究竟是谁？我想这样的问题是需要我们要解决的。这些问题不解决，我们要制定《国有资产法》就会失去理论的根基。
所以我把争论的焦点和争论的实质在哪里，这是我讲的第一个问题。
第二个问题，国有资产、国有统一所有的理论基础是什么？这里我想谈几点：
第一，国民全民的统一，这是理论基础之一，国有资产是资产的一个表现形式，也就是全民所有的财产，一般认为是国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资以及收益所形成的。这里包括国家的拨款，接受的赠与等形式，形成的财产性的权益，我们国家，主要包括经营性的国有资产、行政事业性的国有资产和自然性的国有资产，在这里面我想集中的谈一下，经营性的非金融类的国有资产。我们把国有资产有几种分类，经营类的，国有事业型的，资源性的，金融类的。我们现在的国资委作为出资人进行监督管理财产就是这一部分，经营性的非金融类的国有资产，这就是投入到企业经营，或者按照企业的经营投资使用的国有资产，从宏观或者整体的角度看国家资产的所有权。根据我们的国家性质和公有制的经济基础，国营资产全民所有，具有政治国家高度的社会性和公正性。从公法性质的角度来看，全面所有的国有资产是全民共同的财富，当无法按照所有者权力的要求，由终级所有者任命，对其具体的占有和使用，在处分和收益上无法落实到具体的个人，这是我们国有资产的理解，我们讲的国家所有，并不是说落实到具体的人，去占有和使用，去处分和收益。作为整个社会的代表，代表全体人民来行使国家所有权，将总量概念的法律概念转变为切实可行的《宪法》制度，并且只能将权力交由具体特定的政治实体来行使，在国家和国有资产关系中，公法是保护国有资产的，突出体现在国家公法人格主体资格的完善和加强上。作为权利主体，人民有权充分表达自己的意见，而我们国家《宪法》框架内人民代表大会制度是公众表达意愿的一个最基本的制度，因此对于国有资产投入或运用中的重大事项，人民作为终级所有者，如何在保证效益的前提下，通过何种形式参与关系到国有资产命运的决策，实现基本的话语权。既然我们强调国有财产，这个是由全体人民享有的，人民怎么样参与国有资产的决策？来实现一个基本的话语权，扩大决策的民意基础？这不仅仅是现实性的政治意义，对于我们国家公法的完善具有重要的法律价值。
在这里面我们所需要如何中央和地方控制权主体的关系中，司法都无力来调整，调整私法的法律是没有办法的，基于全民性、完整性和公法性，决定是国家统一所有的所有权制度，要求无论是何种形态，或存在于何种时空范围内的财产，都有国务院以及专职部门统一行使过程所有权，建议国家所有权的控制系统，否定国家的部门所有、地方所有、企业所有的任何主张，这就是由于我们对于国有资产的全民性、完整性和公法性的要求，否定这种部门所有、地方所有、企业所有。这是第二个大问题的第一点。
第二点，国有资产和国家职能的实现。我们从政治学的角度来讲，国家职能由经济职能、社会职能、教育文化职能，国家职能的充分完善是实现和增强国家能力手段，而国家职能绝大多数都是通过政府行为得以实现的，国家的政治职能是基于主权的要求，经济只能是基于市场的需要，国家投资设立企业的目的是在于经济性的目的。也就是说，国家要通过直接投资某些行业，调节国民经济的结构和韧性，并通过对国有资产的控制和运用，来增强国家调节社会经济的物质力量。随着公共服务的强调，国有资产的公共性的职能将日益突出，并成为主要的职能。我们说国有资产的收益最终用于什么？还是用于公共性。既然是全民的，最终还是用于公益性的问题。这里面也涉及到国有资产公共性和统一性的问题。国有资产的公共性，决定了国有资产所有权在社会主义市场经济和社会福利，国家公共财政的一个融合渗透中。作为一个特别的权利，是公共权力相同的内涵。首先国有资产的公共性决定了与国家财政不可分割。国有资产的管理也无法与国家财政的安排、财政权行使。国有资金金预算究竟由谁来负责？我们的一种看法国有经济预算应该是由国资委负责编制，但是最终应该由财政部门汇总，向全国人大，或者全国人大常委会来报告。
国家资产所有权的合法基础是什么？就是国家资产的民意基础和宪法基础，这就使得具有公众的“涉幸”，国有资产的决策权有代表民意的代理机关的行使，谁来行使国有资产的决策权呢？是由代表民意的代表机关行使，而且必须以具有所有人深们的公民同意，为国有资产配置的前提，国有资产的绩效评估，要通过国有资产所有权的行使来体现，最后财政实现公民基本权利的目的和价值，而国有资产的保值增值的目标最终是通过收益权的落实达到一个增强国民福利的目的。
所以我们这里强调国有资产的公共所有和统一性的问题。如果说以成绩区分统一所有，以成绩区分否定统一所有，实际上是对目前我国国有资产历史使命的否定。国有资产所有权的职能及其表现形式是什么？我们要对国有资产进行管理和监督，这里涉及到国有资产所有权的表现为什么？国有资产管理所有权，我们概括为三种权，第一种权利是国有资产的决策权。这个决策权的客体表现为可以独立与国家控制企业，从内容上面来看，国有资产的资产投资问题，与控制权有关的重大事项问题，与收益权有关的重大事项问题，比如说投资的行业、领域、区域、数额、形式，这些重大决策由谁来行使？
我们举一个简单的例子，大家看人民大会堂有一个国家大剧院，这应该是国有资产吧，这是花很大一笔钱，谁来决定他经济建设呢？这个国家大剧院建好以后，给文化部文化部不要，给北京市北京市不要，给某一个国有公司，国有公司不要，这里面有一个很大的问题，房子建好以后的维护费由谁来出？我们这些重大事项包括投资行业，投入领域，投资区域，投资数额，投资形式就是重大的决策权。从成绩结构上来看，国有资产所有权的全员角度，揭示了全民属性和政治价值，这个决策权的过程是一个民主的过程，因此决策权的统一是国有资产全民性的一个天然的要求。国有我想这是国有资产全的第一个方面。
第二个方面，国有资产的控制权，就是谁能控制国有资产？就是控制权的内容和范围，这些问题谁来行使？从内容上来看，控制权是表现为出资人的权利，这我们讲国有资产委员会是出资人的行使，但是我们不仅仅是出资人的身份，管理和监督的本身不是一个出资人的身份。所以在这里面我们强调，这里体现在财务和经营决策方面，控制权的行使不能与企业对其财产的权利相冲突，我们国家相关的法律有一些规定，在这个过程中，控制权实际行使的机构是政府，他的行政权力之间的纵向安排很大程度上影响国有资产控制权纵向分配的问题。在控制权方面，中央和地方应该怎么配置？
第三个方面是收益权。从主体的角度来看，享有投资收益是出资人基本权益，收益权最终归属应当是权益，表现为国家代表，并以国家财政资金的形式表现，收益权的实现是国有资产投资的一个价值实现方式。我们所讲的收益权主要表现为国家在企业盈利时对企业分配利润的请求权。我们国有企业盈利了，在盈利以后对国家是一种收益，这个收益的财产用给谁？既然是国有的，是全民所有的，我想理解应该是用于公共品的需要。这是我想说的第二个大问题。
第三个大问题，我们现在国有资产分级所有的缺陷，为什么强调统一所有？这里面需要我们与分级所有的缺陷做一个分析。第一个方面，分级所有决策权与民主的缺失？从决策权规范角度来看我们国家规范资产的全民性并没有带给立法机关就立法体制的所有权，或者说立法机关仅仅就机构的设置进行决策，计划经济时代国有资产等同于经济建设，完全服从于国家计划安排，人民代表大会制度的设计并没有在国有资产问题上表现出全民的民主性。即使在2003年新的管理资产规定以后，从监管机构的法律地位和职责，从立法机关和行政机关的权力安排来看，国有资产的合法性和民主性是受到质疑的。既然是全民所有，那我们现在的立法机关行使的什么样的权力？没有，而决策权作为管理权的职能，必须符合宪政、宪法的安排，统一所有的坚持，在全国的层面上能力保证国有资产的一致性，而且有助于实现全国人大对国有资产行使终级的决定权。我们讲分级所有，将国有资产依据行政资产行使所有权，使得全民的决策和人民代表大会的议事制度成为各个行政区域形式上的表现。所以这样的一种分级所有不合适。分级所有与控制权的效率的减少，控制权在中央和地方之间政治间的安排缺乏一个长期制度稳定性，往往成为一个政治牟利的手段，博弈规则不明，带来博弈成本的增加是毋庸置疑的，同时由于国有投资民主性的缺失，使得国有投资往往集中于竞争性的领域。控制权范围的扩大，实际造成市场或政府边界的模糊，带来了市场效率的减少，所以我们如何是分级所有的话，在中央和地区有一个博弈，地方有一个讨价还价，这样会导致控制权效益的减少，不利于国有资产的保值增值的问题。
第三点，分析所有过去与未来的思衡，是一个让利放权问题，忽视了主体的权利。伴随着收益权的实现，收益权的再分配，代表着决策权的问题，我们国家对国有资产享有收益权，并建立收益权的保障制度，收益权的保障制度靠什么？其实是靠国有资本经营预算制度，那么收益上如何分配？成为国有资产收益的重要课题。国有资本收益如何分配？我们只能通过国有资本经营预算在中央和地方进行分配，如果我们现在的制度承认地方所有的话，那么国有经营预算制度要实现起来也很困难。
最后一个大问题，国有资产、国有统一所有的实现形式。我们既然强调说国有统一所有，实现形式是什么呢？我想这里面谈几点：
第一点，国有统一所有的实现的前提是什么？这个实现前提有三个方面。
1：政企分开，政治分开，在我们国家目前很多领域没有实现政治分开或者政企分开，像铁路、教育、文化、科技，这些领域里面虽然已经开始了改革的步伐，但做得不够。还有很多领域里面像铁路、农垦、邮政、烟草、教育、文化、卫生、体育等领域里面，依然实行着政企合一，政治合一。我们要完善我们国有资产管理体制，实现统一所有的重要前提，就是政企分开，政治分开，这是我们讲实现前提的第一点。
2：实现前提第二点，是国有资产的分级分类管理。国有资产分布的广泛性和形态的多样性，决定了必须实行分级管理为主，分类管理为辅的管理体制。国家统一所有，与分级分类管理结合的实质在于，一元化的国家所有权控制系统，对于分级分类管理系统的统领和制约，但是地方政府，专职管理部门，对特种国有资产部门的国有资产的管理职能必须通过上级政府委托授权来确定，必须服从同一级政府共同管理的职能。这是第二个前提。
3：第三个前提，政府的公共服务，与经济建设的协调。我们现在强调大社会小政府，这里更多的是强调政府的职能问题，我们今天的中国，面临着第三次思想革命，第一次是在计划经济和市场经济的选择上，我们最终选择了市场经济。第二次思想革命是在姓资与姓社的问题上，第三个，我们今天面临的是第三次思想矛盾，就是供和求的问题，政府应该干什么？但是我们发现现在政府的公共产品的缺位、越位、错位，所以政府的公共服务和经济建设要协调。我想这是我们谈的第四个大问题的第一个问题。
第二个问题，国有资产所有权的权能的具体配置，国有资产的权能表现为决策权、控制权、收益权，这个权利怎么配置？
1：决策权的完善与统一所有，目前我们国家的国有资产管理权主要表现在国有资产监管机构，按照国资委的三定方案，监管条例对国有条例监管机构的职责的规定，实际上国资委、国资监管机构目前的权利超越了资产管理本身存在的社会选择，人民代表大会制度是我国民主实现的探索，他的优越性和民主性在目前的国有管理中是无从反映的。全民所有性决定了它拥有了国有资产管理的特别职能。既然国家控制企业，不可避免的参与禁止性，对于禁止性的领域和非禁止性的领域分类管理，就成了改革的意义所在。在这个过程中，我们国有监管部门，对于禁止性的领域和非禁止性领域分类管理，将成为一个铺垫意义的改革手段。
按照党的“十六大”的思想，要通过国有资产从一般禁止性领域逐步减持、有序退出盘活国有企业的存量资产，我们最需要的问题就是强化全国人大及其常委会的监督职责，我们已经出台了一个法律，叫《人大常委会的监督法》，这个《人大常委会的监督法》涉及到政府预决算的监督问题。我们强调的是对于决策权完善的话，这里需要设立一种机制保证民主化监督和问责的问题。所以我们现在实际上在中国，这种财政支出的不透明，全国人大工委会委托我们起草《财政法》，我们有1/3是通过财政保证实现的。我们怎么保证透明？这里需要设立一种机制来保证民主化的监督和问责，我们的国有资产同样是这样的。你这样就可以避免国有资产的流失，就可以避免国有资产私有化。
因此，统一所有最核心内容应该是决策权的统一。
2：控制全的完善统一所有，从监管机构所有权的关系上来看，上级国资监管机构对下级国资监管机构进行指导和监督，但是国有监管机构内部范围广这就需要全国统一协调的问题。这里面期待国务院国资委尽快出台地方国有资产体制改革意见，这个本身就包含一个统一规范的要求。因此在控制权之间仍然存在交叉和重叠的部分。从目前国资监管的现状来看，统一规范是主要的旗帜，而统一规范实际上暗含着统一所有的内在要求。从目前改革的阶段性进展来看，一个方面地方所做的国有企业及大多数都是中小企业，并且分布在一般禁止性领域，主要研究民营化的道路发展，另外一个方面，国企改革的成本根据隶属关系，这一制度安排很大程度上迫使地方政府为了盲目投资行为买单，因此，国有资产的增量由于公有服务领域的特定化，完全可以纳入到现有的财政框架内，按照财政体制的安排，来实现财政平衡的要求。因此必须要建立一个中央与地方的互补性的错位机制，纳入《宪法》的框架和程序解决目前的一些可能的问题。对于竞争性、盈利性的部分，地方推出，形成有约束力的五《宪法》安排，非禁止性的部分要按照各级政府依照市场划分的原则来分担。
3：收益权的完善与统一所有的问题。从监管机构与出资人的关系来看，国资委应该按照《国资法》的法律和行政法规履行出资人的职责，推动国有经济结构和布局的战略调整等等。收益如何收取？从现实的角度来看，分级管理条件下收益权是必要的、也是必须的，并且收益的分配也必须坚持人大或常委会的主导地位，而收益在国家预算中的反映则必须通过国有资本经营预算的监督，这是实现方式的第二个大问题。
第三个问题，国有资产国有统一所有下的中央与地方的关系。在国有资产，国有统一所有下的中央与地方是什么关系呢？2000年《中华人民共和国立法法》的出台，地方立法权受取消，这反映了中央强化集中的总体思路，因为立法权是决定着一个收益权的问题，我们给不给地方立法权，给多少立法权，给什么样的地方立法权，这涉及到一个地方所有问题。但是2000年的《立法法》已经给了我们一个信号，就是中央强化集中的总体思路，长期以来，中央和地方政府中间并没有形成一个有效的合理的制度化的分配模式，这就导致了一个管理权和分配权的矛盾。一个方面，在国家行政体制的框架内，中央地方地区，作为中央政府的中介和附属物长期存在；另一方面，在国有资产国有所有的格局下，地方政府分级代表的身份，又使得地方政府有讨价还价的能力在增强。在国有企业改革的过程中，多次调整管理体制和隶属关系，国有企业反复上收下放的结果使得地方的成本越来越高，而地方消化成本的能力越来越低。陷入一种恶性循环。国际改革成本地方财政负重不堪，同分税制改革的制度一样，中央财政在力图摆脱国有企业改革造成的庞大改革成本带来的困境。
在这样的情况下，统一所有的中央和地方关系和谐的构建过程中，有几点要注意：一个方面是统一所有方面，目前地方政府的国际改革力度比较大，在这样的背景下，国家所有权尤其不能弱化和抽象化，需要尽快明确统一所有涉及到的市场和市场权益主体。涉及到国有企业的改革，国有产权的转让，国有经济的布局结构调整，企业的上收与下放的方针，应该由中央政府决策，地方政府不能擅自决定。从行使国家所有权的主体来看，除了国家的立法以外，应该进一步完善国务院国资委行使的职责，加大授权的力度，要委托国务院国资委具体行使部分国家所有权的权能。所以在这个过程中，国务院国资委的定位非常重要了，我们在起草的过程中，我们跟国务院国资委多次讲到，你们现在这个地位很尴尬，行政机关不是行政机关，出资人不是出资人，我们要给我们证明，我们需要呼吁，我们现在实践中存在什么样的问题？虽然有国资委向国务院打报告，但是有些问题要通过立法下来，国务院的立法应该给国资委的定位提供一个最好的契机；这里面要注意第二点。在分级方面，统一所有，中央对地方有一个指导和分级的问题，分别代表国家履行出资人的职责，但是目前分级代表方面应该明确几个问题。第一个问题，目前只是明确了出资人的职责范围，但是命脉行业、命脉企业集中到中央政府，但国有资产在三级政府之间如何具体划分、配置和调整？资产划分或调整中出现的争议如何解决？这是一个很大的问题，我们现在国有资产过程中出现的争议，地方政府之间、中央政府和地方政府之间争议如何解决？依据什么原则和程序来解决？必须要清晰这一点，这个方面是我们法律的缺位
。
第二点，要明确中央和地方共同履行出资人的企业如何管理。
第三点，上市公司国有股转让是不是要继续报中央批准。地方国资委管的国有企业，要上市需要不需要报国务院批准，国务院国资委管理的那毫无疑问，地方管的要不要报国务院批准。地方出资人的权限是不是应该受到干涉，所以这是我们实现统一的第三个问题。
最后一点，国有资产统一所有的制度保障。这个制度保障就是国有经营预算，有一个专家的专门讲座，我这里不仔细讲这个问题了，因为我们和全国人大、财经委立法里面做了一个报告，我们也给国务院的国资委做了一个报告，起草了一个草案，我们要建立国有资本金预算要落实国有资产监管机构的出资人的关键，只有建立和完善国有资本金预算，国有监管机构才能真正享有资产的受益权。所以国有资产，国资委的地位就应该通过国有资本金预算来出来。我们一直和国务院讲国有资本金预算是至关重要的。全社会的管理职责分开的情况下，国有经济预算才能真正与社会公共预算完全分开，落实政治分开的原则，不仅需要政治机构的分设，政治职能的分离，而且需要两种预算的分开。我们现在有公共预算，国有资本金预算，还有社保金预算，还有其他预算。我们现在的公共预算说白了，其实是一种国家预算。怎么把国家预算转化为公共预算，再转化为社保预算，这是我们国有预算需要做的。
在去年的9月份，全国人大预算工委请了很多专家关于《预算法》的修改提了很多建议，下一个我们现在需要在《预算法》实施条例里面，我们在国有预算里应该有一些相应的条款，我想我们的国资委的地位就定下来了。在市场经济条件下，特别是入世以后，如果财政部门继续收缴纳税人的税，一手收取投资的收益，一方面用于补贴和投资，不仅不符合世贸组织的规则和承诺，也不利于战略性调整，做强做大国有企业，促进国有企业保值增值。那就是说，我们现在要让财政部门你只管收缴纳纳税人的税，其他的你不要管了，交给国资部门来管。这个问题如果解决了，我想我们国有体制改革的问题，国有经营体制改革的问题，很多问题都很好办了。这些问题是我们现在整个国有资产法立法中的一些基本的问题，也是涉及到我们国有资产管理体制的基础问题，因为时间问题我没有跟大家仔细谈，讲的不对的，欢迎大家提出意见，批评指正。
（2006年西安城市国资论坛发言材料 根据速录整理 未经本人校对）
