邵宁在第三届城市国资委主任联席会议上的讲话

国务院国有资产监督管理委员会副主任 邵宁

（2011年8月16日）  

尊敬的库主席、各位代表，大家上午好！

    非常高兴参加每年一次的中国城市国资委主任联席会议。每次我参会都感觉非常有收获，因为大家来自第一线，我可以通过会议了解到很多第一线的情况，我想大家通过这种沟通也会有很大的收获。

    这次会议尤其要感谢乌鲁木齐市国资委给我们创造这么好的会议条件，也为大家创造来新疆的机会，因为到新疆来一次挺不容易的，我们大家都非常真诚地希望新疆各族人民的大家庭能够和谐、稳定、发展！

    我今天的发言讲三个方面问题的一些看法：

    第一，把握形势，做好迎接困难时期的工作准备。

    今年是“十二五”规划的第一年，我们分析，“十二五”期间及其今后的一段时期，中国经济发展的内外部环境会发生一些重大的变化，中国企业的发展会经受一些阶段性的考验。

    金融危机的直接后果是国际市场的萎缩

    在国际金融危机的冲击中，中国国有企业整体表现不错，发展的也很好。但我们认为，金融危机对中国国有企业影响不大的原因，还需要做一些具体的分析。首先，金融危机的直接后果是国际市场的萎缩，最先冲击的是处于产业链中下游的出口企业，这些企业大都以民营企业和外资企业为主，而国有企业主要是在上游。其次，冲击的影响从下游传导到上游，大概需四到五个月的时间。由于我国政府及时出台了启动内需的政策，国家宏观经济政策迅速从紧缩转变为宽松，在一定程度上保护了处于上游的国有企业。因此，虽然国有企业在上一轮金融危机中的表现较好，受到的影响不大，却不能说明我们的国有企业确实拥有抵抗危机的能力。

    高度重视中国经济发展面临的问题

    “十二五”期间，中国经济将受到后危机时代的影响，以及中国经济发展本身的阶段性影响，必须引起重视。

    国际方面，美国和欧洲反复出现的债务问题，使得国际市场复苏前景黯淡，世界经济二次“探底”的疑虑依然存在。我们认为这种波动和起伏恐怕不是一个短期性的问题。国内方面，对拉动内需发挥了重要作用的铁路建设和地方投融资，都已出现后劲不足的问题。目前，唯一的热点领域就是保障房建设，但其所带动的产业层次偏低。

    综上，我国企业在“十二五”期间所面对的市场环境是偏紧的。从宏观上讲，中国经济的增长速度很可能会放缓；从产业上讲，相对于市场规模来说，相当一部分的生产能力是过剩的，并且存在着过度竞争，如钢铁、汽车、造船等行业；从要素上讲，资源、能源、农产品、人工、环保等各类要素成本持续上涨，正逐渐削弱中国经济发展长期依托的成本比较优势。对企业来说，生产能力过剩、过度竞争、成本因素等问题很难转嫁出去，企业发展将面临很大的困难。

    充分做好迎接困难时期的准备

    考虑“十二五”国内外环境的变化趋势，我们的企业要充分做好迎接困难时期的准备。首先，要转变发展方式，尽可能依托产业层次、技术含量、高附加值的优势，达到产业升级和技术创新的要求。其次，由于中国经济增长长期依托的成本优势正在逐步弱化，现有的部分产能将被淘汰，这意味着我国企业将面临一场比金融危机更加深刻、更加持久的考验。上述这些阶段性的变化，是中国经济发展的中期性问题，可能会随着经济不断发展逐步清晰。对此，企业要有所准备，我们的政府部门、国资委也要有所准备。根据企业、产业、技术和市场环境不同，准备工作的重点也是完全不同的。

    对企业而言，首要任务是要转变心态，要对形式有深刻的认识，而不是一味的盲目扩张。对国资委而言，应努力开拓出两个方向的通道：一是向上的通道，支持优势企业转型、升级、创新。要加快提高产业技术层次，增加产业附加值，减少对低成本的依赖，在这些方面，国资委应该创造条件，使我们的企业走快一点、走顺一点；二是向下的通道，帮助困难企业及时退出市场。要尽可能地降低经济损失、妥善安置人员，减少改革带来的振荡，维护社会稳定大局。我想，如果“上下两个渠道”都畅通了，市场机制就会帮助我们的企业成长。

    第二，准确定位，发挥好国有经济的经济和社会功能。

    经过十几年的改革调整，我国国有经济布局结构发生了重大的变化，越来越符合国有经济应该发挥作用和履行职能的方向。

    国有经济布局结构的现状与成因

    目前，我们国有企业越来越清晰的分成两种类型。一是公益性质的国有企业，主要为社会发展、地方发展提供服务；二是竞争领域的国有大企业。这两种类型国有企业的存在，都是目前国情条件下经济社会发展的需要所决定的，都有特定和重要的经济和社会功能。

    公益性质的国有企业，主要集中在中央企业和城市企业两个层面。中央企业层面，如石油、石化、电网、通信等行业的央企，都是最典型的具有公益性质的国有企业。城市企业层面，如供气、供水、公交运输、垃圾处理等，它们是为城市发展提供服务的企业。其特点为：一是关系国计民生；二是存在市场禁入；三是政府控制价格；四是社会利益优先，即企业经济效益要服从于社会利益。

    竞争领域的国有大企业，主要功能是提升国家和地方的经济竞争力。这样的企业，中央多一点，省级次之，城市可能稍微少一些。我国目前需要一批竞争性领域的国有大企业，这是中国国情所决定的。一方面，中国的私营企业总体上仍处于家族企业经营阶段，不符合大企业的管理发展要求。另一方面，中国市场体系的发育，包括资本市场、要素市场、经营市场及法制建设水平等，都不足以支撑大型公众公司的发展。在国外，竞争性领域的大企业大都是以股权高度分散形式存在的公众公司，这些公司健康发展的必要条件是市场发育、监管严格、负无限责任的中介机构以及法制化等。而在中国目前的国情条件下，市场发育水平、监管严格程度、中介诚信建设以及法制化体系建设，都不足以达到把大型公众公司治理好的阶段。所以，我们虽然有很多上市公司，但是股权高度分散又运作非常好的却难得一见。无论是国有企业，还是民营公司，一旦股权结构中没有控股股东，企业就不知运作（发展）成什么状态。这种情况下，在资金技术密集和规模经济要求很高的产业中，如果没有一批国有大型竞争性企业，我们就无法与跨国公司竞争抗衡。

     国有经济布局结构调整的目标与方向

    根据公益性国有企业和竞争领域国有大企业性质与功能的不同，其调整重点和改革内容也有所区别，这点需要我们把握好。

    公益性国有企业。其调整目标和方向为：对企业而言，是“服务最优化”；对出资人而言，是“社会利益最大化”。具体途径由四个方面构成：一是内部改革和强化管理，鼓励具备条件的企业上市；二是实施特殊的出资人管理，单独建立一套符合这些企业特殊功能的考核评价体系，实现对出资企业的分类管理；三是要有行业监管，公益性企业多多少少都有垄断的性质，缺乏竞争的压力，这些企业能不能为社会和公众服务好，主要取决于价格、服务、成本、收入分配、资源配置等方面，这都属于行业性质的监管内容。四是企业持续发展方面的政策安排，公益性企业的实质是“公益事业的企业化运作”，国有属性决定了它必须承担相应的社会责任，但因其本身又是企业，所承担的责任也只能是企业法人可承受范围内的有限责任。因此，企业和政府之间一定要有价格、补贴等方面的政策安排。如果没有稳定的市场预期，或无限承担社会责任，将导致企业无法生存和持续发展。

    竞争性领域的国有大企业。其调整目标和方向为：对企业而言，是“竞争力最大化”；对国资委而言，是“出资人权益最大化”。这两个“最大化”实质上是一致的。这类企业的改革途径是彻底的多元化和市场化，具体方式就是对这些企业进行公众公司改革，使它们变成干干净净、完全市场化运作的公众公司，这也是国有大企业最终的模式和归宿。如果看得更远一点，这可能跟民营大企业最后的归宿完全一致。中国的民营企业想要做大，就必须摆脱家族性质，通过公众公司改革把家族股份降低，最终转变为公众公司。十几年之后，国有企业和民营企业可能会走到一起，最后都是市场化的企业。

    由于两种类型国有企业的改革方向是不一样的，城市国资委所监管的大部分是具有公益性质的企业，一定要把握好这类企业改革的特殊性，在调整方向和改革内容上，跟竞争性领域的企业要有所区别。

    地方政府投融资平台问题

    近年来地方政府投融资主体大量涌现，这是在特殊背景下出现的。尽管地方政府投融资主体基本上都是以国有独资公司形式注册的，但我们感觉，这些投融资平台还不是真正的国有企业。其债务往往由政府担保，投资方向往往也由政府决定，与我们原先讲的“自主决策、自主经营、自担风险”的国有企业改革方向完全不同。近几年，很多省市级政府把这样的地方投融资平台都交给国资委管理，这是地方政府对国资委的信任，同时也是地方国资委难以推卸的责任。

    地方政府投融资平台的组建，是国家应对金融危机而实行的适度宽松货币政策的一个重要组成部分。2009年，中国人民银行和银监会曾发过文件，支持有条件的地方政府组建投融资平台，以拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。从实际效果看，我们政策的目的已经达到。如果没有这些投融资平台，地方就没有配套资金，最后的结果是什么？一是当时4万亿的内需可能根本启动不起来。二是迫使中央政府单干。所以我们觉得对地方投融资平台，无论它存在多少问题，我们需要客观、历史地分析和解决这些问题，仅仅指责是没有用的。

    目前来看，地方投融资平台存在着很大的金融风险，普遍存在的共性问题有三点：一是投资期限和融资期限不匹配，市场融资的期限很短，而我们所投资的项目大都是长期性的；二是融资成本和投资效益不匹配，这一轮多是基础设施建设等方面的公益性投资，很多投资项目没有高回报甚至没有回报，而我们当初的融资成本是很高的；三是由于投融资是政府决策，责任很难追究。以上这些问题不是城市国资委能够解决的，需要中央政府、地方政府以及金融系统出台新的政策加以解决，比如让地方政府发行债券等。

    “十二五”期间城市国资委的主要任务之一，是改变行政化的投资管理方式，使地方投融资平台真正企业化。用政府的方式处理投资问题和进行项目建设的弊端是非常多的，前几年我们看得太多了，比如大量浪费、投资低效等。现在，既然让国资委监管这类企业，我们就要对其进行企业化改造，使其行为和管理一步步向企业方向靠拢。具体途径为：一是治理结构。中央企业董事会试点工作效果非常好，外部董事的选聘解决了企业决策制衡的问题。虽然地方政府投融资平台的许多项目是由政府主导的，国资委决策的余地并不大。但是，如果这些投融资主体所聘请的董事都来自企业，对于推动投融资平台企业化也将起到非常大的作用，尤其是在企业管理、内部治理等方面，会对企业的发展非常有帮助。二是加强管理。要从三个方面强化企业化管理制度建设，全面建立企业化的管理制度体系。首先是风险管理，要把风险摆在明处，让政府知道什么时候会出现什么样的风险，以便提前采取措施；其次是项目管理，项目管理是专门的学问，项目资金使用、建设进度管理、项目质量控制等等，都需要专门人才；三是人才管理，要配备执行制度的人才，否则再好的制度也是没有用的。

    总之，我们不能因为风险很大，就全面否定地方投融资平台。没有投融资平台，就没有启动内需战略所需要的适度宽松货币政策。对于地方投融资平台存在的问题，我们要以一种历史的眼光和积极平和的心态去解决。实际上，把地方投融资平台归到国资委管理的风险很大，很多问题不是国资委能够解决的。但是，既然政府决定让国资委监管，国资委有责任对其进行企业化改革，如果企业化改革做的好，我们就尽到了监管者的责任。推进地方投融资平台企业化改革的主要方向，是加强管理、提高效率、降低成本、把项目建设好。这是两个层面的问题，既要防范宏观层面的商业风险和金融风险，也要解决微观层面的企业内部管理问题。两个层面要同时兼顾，缺一不可。

    第三，发挥优势，解决好国企改革的相关问题。

    在加快经济体制改革和深化国有企业改革的历史进程中，城市是最有能力解决改革中各种综合配套性问题的主体。

    城市的独特优势及改革趋势

    城市是中国经济和社会管理最重要的层次，具有完整的经济功能和社会管理体系。所以，前几年我们所有的配套性改革经验都是城市最先推出的，这些事中央层级做不到，省一级也做不到，只有城市这一级做得到。这是城市独有的优势，也是城市的责任。

    现在来看，加快经济体制改革和深化国有企业改革，必须强化综合配套性改革，尤其是要与社会管理相衔接、相结合。因为，所有的改革总是要涉及到人，如果人的问题解决不好，改革就会留下很大的后遗症，而解决人的问题只能城市出面。

    国企改革中的历史遗留问题

    回顾十几年的国有企业改革历程，尤其是镕基总理改革的时候，政府是没有钱的。在镕基总理推行改革的前几年，国家每年的财政收入仅有几千亿，而现在国家每年新增财政收入就有1万多亿元。所以，尽管当时改革的力度很大，但改革的成效明显不足，制定的改革政策存在缺口，有些问题解决不彻底。解决国企改革遗留问题，城市这级的工作是非常重要的。

    近年来，国家经济发展比较好，政府财政收入增加很快，可以消化一些以往没有解决好的问题。实际上，国企改革的历史遗留问题往往涉及到人，如破产企业退休人员的医保问题，一直是个遗留问题，后来中央为此出了一笔钱，将问题一次性解决了；再如国有老企业人员的工伤范围问题，之前并没有在工伤范围内的，现在中央财政出笔钱将其一次性纳入。

    下一步改革重点及相关政策

    下一步，我们还会有一些类似的政策出台。

    比如企业退休教师的待遇问题，前几天国务院开了一次会，反复考虑最后决定让国资委牵头。这项工作我们最初不愿意牵头，因为它有风险：一是有攀比。我们国家养老系统是双轨制，政府、机关和事业单位是一个轨，企业养老保险是一个轨，这两个轨大概差一千元左右。虽然国家连续七次调高企业养老保险，但差距仍然存在。而在93年出台的《教师法》中，明确规定了“教师的待遇不低于或高于公务员”。既然《教师法》中规定了，后面就要有落实的措施，很可能就会产生攀比的问题。坦率说，教师尤其是幼儿教师，在企业里不是一个重要群体，这次把教师抬上去是在落实《教师法》，其他的群体不应也不需要攀比，因为国家现在正抓紧提升企业养老保险的水平。二是操作环节要非常谨慎。由于企业内部情况和教师个体情况是千差万别的，所以操作上就需要非常谨慎。不过，既然决定由国资委牵头，我们希望通过这次的政策可以把企业教师待遇问题一次性解决好。我们已经开过会了，计划将职大、夜大、函大、党校等国有企业高等教育机构之中在教师岗位退休的所有人员都纳入其中，具体方式是由财政出资（中央财政给地方财政补助）、社保平台发放、地方政府出面组织。

    又如厂办大集体企业改革问题，8月底就相关问题我们还要开一次会。目前，中央财政加大了对地方配套性改革的政策支持力度，着力减轻其在改革方面的成本负担。厂办大集体企业改革的文件已经下发，之所以会议一直没有召开，是因为牵头单位一直没有落实。现在，国务院明确了由国资委、财政部、人保部三个部门共同牵头。虽然在发文中三家单位是平行关系，但因国资委排位最前，只能由国资委做实际牵头工作。厂办大集体企业改革的实际操作是非常复杂的，同样需要我们城市国资委的配合，共同把这个工作做好。

    再如分离国有企业办社会职能的问题。目前，全日制中小学和公检法机构的问题已经解决。但企业办社会职能不仅限于此，还有很多其他问题。如医院问题，有些企业希望把医院交出去，有些企业却希望保留医院，这种情况下很难通过发文的形式统一向外移交。如果这个问题不解决，就会造成两个结果：一是企业负担重，二是区域内资源没有得到有效利用。关于分离国有企业社会负担的问题，下一步很可能按区域划分逐步加以解决。在此，非常感谢哈尔滨市对分离中央企业社会职能工作的支持。前一段，哈尔滨市提出要把当地中央企业的社会负担一次性解决。我们已经与哈尔滨市委沟通过，初步计划由国资委、央企和地方政府共同合作，国务院国资委和中央企业支付改革成本，不增加地方财政负担，具体为：中央企业先出一部分，余下的由国资委以国有资本经营预算支付，地方政府出面介入，负责与地方相关部门衔接、对接等具体事宜，争取把这个问题解决好。

    对城市国资委的几点希望

    上述历史遗留问题都涉及到人和社会职能，只能在城市这个层面解决。因此，我们对城市国资委提出几点希望：

    一是从大局出发，统一思想。有个别同志认为关于配套性改革问题，在城市一级国有企业层面，能够解决的前几年都已基本解决，如离退休人员的管理等。尚未解决好的往往是中央企业或者省属企业的问题，与城市国资委没有直接关系。从另一个角度思考，虽然这些国有企业不属于城市国资委监管范围，但其运营发展却是在各个城市的。如果这些企业负担减轻，企业就能提升竞争力，能更好的发展，就可以为所在城市创造更多税收和就业机会，这对促进地方经济发展是有好处的。同时，我们可以借鉴哈尔滨市的经验，所有的改革成本由企业先背一道，然后国务院国资委再背一道，不增加地方财政的负担。尽管如此，很多操作方面的衔接还必须由地方来做。比如企业的医院和学校交出去，就要和地方卫生局、教育系统和地方社会保障系统衔接。这些事中央和省级层面很难去落实，需要地方国资委来完成。所以，我希望各城市国资委能够从减轻当地国有企业的负担，提升企业发展能力水平的角度出发，和我们一块儿把这件事做好。

    二是加强沟通，谨慎操作。现在的遗留问题往往都涉及到人，政策性非常强。由于人有千差万别，再细的政策也不可能适合每个人的情况，所以操作时就要多方面的沟通，尤其是一些个案问题的解决，必要时可能还需要地方出政策予以补充。对于个案问题，只要不引起攀比，能解决的尽量解决。我们希望国务院国资委和地方国资委之间，在新政策出台和实施过程中要随时沟通，尤其是对政策要求的理解和解释，以及操作过程中需要具体化和明确化的问题。国务院国资委的对口业务司局是这样：所有涉及企业的问题都在改组局；所有涉及人的问题都在分配局。加强沟通的第二层含义，是为国务院国资委提出政策建议。改革中所出现的各种群体情况是非常复杂的，我们也不敢说自己出台的政策能够把所有的问题都覆盖，因为我们目前掌握的情况还是有限的。各城市国资委的同志们工作在第一线，可能会发现在你这个城市，某一类问题是共性的，并且现有政策解决不了，希望大家及时和我们沟通，反映这种性质的情况，并提出你们的政策建议，我们一定尽快的作出反映。我们希望可以从根儿上解决这些问题，能借助政策解决的都要解决好。地方国资委在工作中遇到了问题，要及时向国务院国资委反映。各级国资委上下沟通、统一思想后，就可以向国务院提出政策建议，这点非常重要。

    由于时间关系，我今天就讲这三个方面的问题，也就是点点题。很多问题需要我们在以后的工作中，及时沟通、交流和探讨。

结束语

    总之，城市国资工作非常重要。它的重要性不在于管了多少企业和资产，而在于城市的特殊功能和位置。城市国资委做的事，中央和省级层面可能做不到；或者没有城市国资委的参与，大家都做不好。

    希望通过每年一次联席会议的方式，我们多沟通、多合作，把国有资产监管和国有企业改革中的问题共同解决好。谢谢大家！

    （根据录音整理，未经本人核对）