一、国有企业问题是世界性难题
国有企业改革是世界性难题。在世界范围内传统国有企业普遍效率低下，亏损严重。主要原因是，国有企业政企不分、权责不明、分配上吃大锅饭，缺乏动力（激励）机制和压力（约束）机制。
对于国有企业问题，应该说，国外没有找到一个很好的解决办法。上世纪90年代起，国际上掀起了私有化浪潮，多数国家对国有企业问题采取了简单的私有化办法一私了之，给予简单的否定。
事实上，这种简单的处理方法不是一个最好的选择，也算不上较好的选择，甚至可能是错误的选择。因为理论和实践均表明：现代市场经济需要宏观调控、需要政府干预，国有企业是国家宏观调控和政府干预的一个最重要最有效的手段。
按照凯恩斯“有效需求理论”和国家干预主义，以及汉森的混合经济思想，完全的计划经济和完全的自由主义市场经济都是行不通的，政府干预与发挥市场机制作用应该结合起来，为此要设立或保留一些国有企业。实践也同样证明了这一点。上世纪30年代的资本主义世界经济危机，以及当前正在发生的由美国次贷危机引发的世界性金融危机，就最好的例子。
国有企业不是应不应该存在的问题，而是应该在哪些领域存在，以何种形式存在，以及以多大规模存在的问题。特别是对于中国，国有企业是共产党执政的经济基础，是社会主义制度存在和发展的物质基础，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的主导力量，国有企业绝对不能简单否定，一私了之。因此，在中国妥善解决国有企业问题，是对中国共产党执政能力的巨大考验。
在改革方式和路径上，一些国家操之过急，采取简单的休克疗法，一步到位，结果影响了社会稳定和经济稳定发展。中国采取的是由试点到全面、由局部到整体、由表及里、由易到难的渐进式改革路线，从放权让利到两权分离，从股份制试点到建立现代企业制度，从微观的制度创新到国有经济布局的调整，一步一步地不断在探索中向前推进。
经过30年的艰难探索，中国国有企业市场化改革取得巨大成功，探索出了一条中国特色的国有企业改革之路，这是中国共产党人在发展中国特色社会主义事业中的伟大创举。
二、中国国有企业改革面临更大困难
中国对国有企业的改革，经历了一个漫长、艰难的探索过程。因为中国国有企业改革，不仅面临国外相同问题，更有中国国情所产生的一些特殊困难。比起国外来，中国国有企业量大面广，钱少人多，情况千差万别，难度非常之大。难点主要表现在两个方面的制约：
一方面，客观上需要考虑的制约：
第一，以人为本。我国是人民共和国，人民当家作主，工人阶级是领导阶级，对于企业富余人员不能简单解雇裁人，一裁了之。
第二，社会责任。中国国有企业承担着更多的社会责任，在安排就业、稳定物价、保障国家安全和国计民生、维护社会稳定、提供公共服务等方面了更多办社会的职能。
第三，改革成本。职工工资、医疗等欠款，身份转换补偿、对外欠款特别是金融贷款，以及分离办社会职能和分离辅业都需要成本开支。
另一方面，主观上需要考虑的软制约：
第一，产权流动与国资流失。国有企业改革需要产权流动，产权流动如果监管不力容易出现国有资产流失，而且也有些人容易把流动和流失混为一谈，所以搞好流动与防止流失是一对需要处理好的矛盾。
第二，打破大锅饭与两极分化。国企改革首先必须打破大锅饭，克服分配中的平均主义。同时又要防止收入分配的过分悬殊而出现两极分化。
第三，加强监管与不当婆婆。国有企业改革的一个重要内容是处理好国家与企业的关系，除利益分配（运行结果）外，权力分配（运行过程）尤为重要。一方面国家必须加强监管，另一方面又不能干预企业的日常生产经营权。
因此，中国的国有企业改革，必须在困难中求进，在矛盾中求解，必须统筹兼顾，全面考虑体制改革力度、经济发展速度和群众承受程度，循序渐进，稳中求进。
三、中国国有企业改革的历史进程
1978年12月召开的党的十一届三中全会以后，中国拉开了改革开放序幕。国有企业从此也走上了漫长的改革探索之路。纵观中国国有企业改革30年历程，总体上可以划分为四个阶段：
（一）第一阶段（1979-1984年）：国营企业的放权让利
改革之初，中国国有企业改革的重点，主要放在外围，放在从权力与利益方面理顺国有企业和政府部门的关系上。改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏都由国家负责，国有企业没有什么经营自主权。即计划经济体制下，国有企业是政府部门的附属物，完全没有经营自主权和企业的独立利益，企业产供销人财物完全由国家计划管理。国企改革的第一阶段，国有企业不敢奢望成为真正的市场主体，目标只是部分放权让利，尤其侧重利益关系的调整。
1979年7月，国务院发布了《关于国营企业实行利润留成的规定》，出台了一些松绑、扩权、留利的政策措施，并在一些地区挑选一批利润留成扩权试点企业。
1981-1982年，开始试行工业经济责任制，实行利润留成、盈亏包干。
1983-1984年，利改税、拨改贷。利改税把原先企业应上缴利润改为税收形式，调整了国家和企业的分配关系。利改税实行了两步走：第一步利改税是1983年，主要对盈利的国营企业征收所得税，其余利润上交国家财政；1984年10月起实行第二步利改税，将原来上交财政改为按11个税种向国家纳税，利税并存完全过渡到以税代利。1983年开始拨改贷，主要是对新设国有企业或国有企业的新上项目，国家不再提供资本金，全部由企业贷款。
这一期间，国家在对企业放权方面出台的主要法规有：1979年国务院制定《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1981年制定《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，1982年制定《国营工厂厂长工作暂行条例》，1983年制定《国营工业企业暂行条例》。1984年5月国务院发布了《关于进一步扩大国营工业企业经营管理自主权的暂行规定》。这些规定，在生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购等诸多方面都将权力向企业有些许放宽。因为这一阶段只是改进的计划经济理论指导下的国有企业扩大自主权，改进的计划经济体制理论，主要由国家行政指令计划来调整，但是也要市场调节来做补充。要搞市场调节为辅，必须适当扩大企业自主权。
（二）第二阶段（1985-1993年）：国有企业（全民企业）的两权分离（转换机制）
十二届三中全会后，城市经济体制改革成为重点，企业改革成为经济体制改革的中心环节。1984年10月党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，提出我国社会主义经济是有计划的商品经济，认为计划和市场是内在统一的，计划和市场都是覆盖全社会的，提出“国家调节市场，市场引导企业”的指导方针。在这个理论指导下，把国有企业定义为相对独立的商品生产者和经营者。在这样理论的指导下必须要实行两权分离，就是所有权和经营权的分离。这一阶段的国有企业改革重点是通过两权分离转换企业内部经营机制、增强企业活力，尤其侧重权力关系的调整，使企业逐步成为真正的市场主体。
1986年全国人大通过《中华人民共和国民法通则》，以民事基本法的形式第一次规定了企业法人制度，确立国有企业的法人实体地位。
1986年12月，国务院颁布《深化企业改革增强企业活力的若干规定》，提出所有权与经营权分离。对于全民所有制小型企业，可试行租赁、承包经营；亏损、微利的中型企业，可进行租赁、承包试点；中大型企业，可进行经营责任制、股份制试点。
1986年全国人大常委会通过《中华人民共和国破产法（试行）》,为部分长期亏损、资不抵债的企业实施破产提供了依据。
1988年2月27日国务院又发布了《全民所有制企业承包经营责任制暂行条例》，同年的4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《全民所有制工业企业法》，对企业法律地位、两权分离、企业权利义务、承包制、租赁制、企业自主权、厂长负责制及企业党组织的作用和地位、职工民主管理形式等进行了规范。
到了1987年底，实行承包经营责任制的全民所有制企业占企业总数的83%，到了1988年底，这个比例扩大到了90%以上。
1992年7月，颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确规定了14项企业经营自主权。
（三）第三阶段（1994-2003年）：国有公司的制度创新（产权改革）
1992年10月党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
1993年11月，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确国有企业改革的基本方向是，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
1993年12月，八届全国人大常委会通过《中华人民共和国公司法》。
1994年，进行百户现代企业制度试点。
1995年，十四届五中全会提出“抓大放小”, 扶优扶强。
1996年，提出国有企业“三改一加强”。
1997年9月，党的十五大进一步提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式。
1998—2000年，国有企业实施了改革脱困3年攻坚，通过债转股、技改贴息、政策性关闭破产等一系列政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进步和产业升级，促进国有企业的优胜劣汰，实现了国有企业的整体扭亏为盈，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。
1999年12月，党的十五届四中全会专门作出《中共中央关于国有企业改革和发展干重大问题的决定》，对国有企业改革的目标、方针政策和主要措施作了全面部署。在当时的改革背景下，按照现代企业制度的要求，中央和地方选择了2500多家国有企业进行了公司制股份制改革。
2003年10月，十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制的决定》，提出股份制是公有制的主要实现形式，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转畅通”的现代产权制度。
（四）第四阶段（2003年至今）：国资企业的重组调整（结构优化）
2003年3月，作为国家出资人代表的国资委成立。2003年5月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），明确了新的国有资产管理体制，规定了国有资产监督管理机构（即国资委）作为政府特设机构的性质和主要职责，为规范建立企业国有资产出资人制度提供了基本依据。“三分开”、“三统一”、“三结合”的中国特色国有资产管理体制初步建立。国资委作为国有资产出资人代表，建立和完善国有资产监管体制框架；层层落实保值增值责任，初步探索出一条中国特色社会主义市场经济体制下搞好国有企业、发展壮大国有经济的路子。
国资委成立后，国有企业改革向纵深发展。特别是国资委站在唯一出资人的角度，即从国有经济整体布局和结构优化的高度，从搞好整个国有经济目标出发，对国有经济布局进行战略性调整，对国有企业进行战略性改组。通过实施国有经济“有进有退，有所为有所不为”的方针，我国国有经济更多地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。截至2006年年底，中央企业80％以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，在经济发展中发挥了“骨干”作用。通过重组调整，培育了一批具有国际竞争力的企业航母，2007年我国有22家内地企业进入世界500强，这些大公司大企业集团全部是国有及国有控股企业。
四、国有企业改革的基本方向
早在1993年，党的十四届三中全会就提出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。十六届三中全会进一步明确，“实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。这不仅是国企改革的现实需要，而且也有其充分的理论依据。
理论依据之一，市场经济的基本原则：利益驱动，公平竞争。
市场经济内在地存在两大基本原则：一是利益原则，即经济理性、利益驱动、效率优先原则；一是公平原则，即等价交换、公平竞争、优胜劣汰原则。利益原则即利益最大化驱动原则，市场主体皆为理性经济人，其一切行为都是追求自身利益的最大化。同时，市场经济主体在追求自身利益最大化的过程中，不能损害他人的利益，利己不能损人，要在实现利己的同时增加整个社会福利，这样才能建立起正常运转的市场经济秩序，所以同时要求公平竞争原则。
理论依据之二，现代企业制度的基本特点：两权分离，委托代理。
现代企业在两权分离、委托代理情况下，存在两个主体：一个是企业的真正主体，即企业资产所有者；一个是企业的代表主体，即企业的经营管理者。两个主体均有自己的独立利益，两者的目标不完全一致。同时，这两个主体的权力与利益是相分离的。所有者（真正主体），是利益或亏损承担者（负盈亏），但没有具体实际运作权；经营者（代表主体），有具体实际运作权，但不承担利益或亏损。在市场经济中的行为目标与动机：追求谁的利益最大化？理想模式是，所有者利益最大化；实际操作中，经营者利益最大化。这就是现代企业实际运行中存在的矛盾。
理论依据之三，国有企业的基本特点：委托代理链条长，原始的第一委托人虚位。
国有企业的资产是人民的资产，人民是国有资产的主人。人民是一个笼统的集合体概念，人民的权力由全国人民代表大会行使，闭会期间由全国人大常委会行使，人大常委会授权委托国务院，国务院授权委托国资委行使出资人职责，国资委委托企业董事会，董事会委托经营班子。这样层层委托代理，一方面链条长，另一方面找不到具体的原始第一委托人，均是代理人委托代理人，容易影响监管的有效性。
所以，国有企业改革的基本方向是，总体上改变国有独资格局，建立以产权多元化的现代企业制度，把股份制作为公有制的主要实现形式。
五、国有企业改革的基本路径
我国国有企业改革调整的路径，总体上可以描述为三步走战略：
一是企业商业化（市场主体化）。传统的国有企业，是政府部门的附属机构，政府干预企业生产经营，企业承担办社会的某些政府职能。企业商业化就是，通过政企分开和分离企业办社会职能，把企业与政府的预算软约束变成硬约束，打破两个大锅饭，企业目标定位于利润这个单一的商业目标，使企业成为自主经营、自负盈亏的真正市场主体。
二是企业民营化（产权多元化）。由于我国国有企业数量太多、比重太大，所以国有企业改革的主要任务是通过非国有化实现产权多元化。对于中小企业前段地方多数是采取了民营化的方式，对于大型企业主要应该采取股份化的方式。
三是企业集团化（规模大型化）。即通过收购、兼并、联合方式进行重组，改变规模偏小、分布过散、重复建设、资源分散不合理状态，培育一批具有国际竞争力的大公司大企业集团。
国有企业通过商业化、民营化、集团化（CPU）的路径，达到做强做大国有企业、搞好搞活国有经济、促进国民经济又好又快的目的。
六、国有企业改革的主要内容
一是企业内部三项制度改革。1992年在全国范围内兴起破“三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）运动，拉开了企业内部三项制度（劳动用工制度、收入分配制度、干部人事制度）改革序幕，重点解决企业内部人员能进能出、收入能多能少、干部能上能下的问题。国资委成立五年来，企业内部三项制度改革取得突破性进展。
二是主辅分离辅业改制。国有企业的历史包袱和社会负担，通过减员增效、分离企业办社会负担等方式逐步得到解决。自实施减员增效和再就业工程以来，国有企业的员工从最多时的7000多万人减少到4000多万人，减少了40%以上。减员增效不仅极大提高了企业的劳动生产率，而且促进了内部用工和收入分配机制的转变，增强了国有企业的竞争力。国有企业在计划经济体制下形成的企业办学校、公检法、医院等社会负担，基本完成分离。据不完全统计，“十五”期间，全国共有4000多所企业办中小学、400多个公检法机构、2000多所医院与企业实现了分离。分离企业办社会负担的实质，是使国有企业与政府各自回归到自己的角色定位，为国有企业进入市场创造平等的竞争条件，也有利于突出主业，做强做大。
三是规范公司法人治理结构。从2004年开始，国资委对国有独资公司开展完善董事会试点工作。重点解决两个问题：一是解决一把手专断、决策权与执行权不分的问题，增强企业决策科学性；二是解决内部人控制的问题，增强国资监管的有效性，防止国有资产流失。
目前，宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家企业开展了董事会试点，共选派了66名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员，推进了公司法人治理结构的完善。
完善国有独资公司董事会试点、规范公司法人治理结构的关键是外部董事。对国有独资公司外部董事的培养、选聘、使用和考核是一个新课题，需要进一步研究和实践探索。
四是产权主体多元化的改革。对中小型国有企业，主要方式是转让出售；对大中型国有企业，主要方式是股份制改造；对特大型国有企业，主要是通过引进战略投资者和改制上市方式实现产权主体多元化。中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由2002年的30.4%提高到目前的64.2%。在A股市场的1500多家上市公司中，含有国有股份的上市公司有1100多家，在香港、纽约、新加坡等境外资本市场上市的中央企业控股的上市公司达78户。
七、中国国有企业改革的成功标志：“新国企”的诞生
中国国有企业改革获得巨大成功。成功的主要标志是一批“新国企”脱颖而出。
“新国企”，不是仅指那些新设立的或在新产业新经济领域里的国有企业，而主要指国有企业的新面貌新变化方面，即指传统国有企业，经过改革蜕变、脱胎换骨后的新型国有企业。用以区别过去那种负担沉重、机制不活、效率不高、效益不好的传统国有企业。 改革后的国有企业以焕然一新的全新面貌出现，主要表现在“六新”：
一是主体新。经过改革后的国有企业，不再是政府行政机关的附属物，而是自主经营、自负盈亏的相对独立的市场主体，新国企也没有冗员、债务等历史包袱和社会职能负担。
二是体制新。从企业外部看，实现了“三个分开”：政企分开，政资分开，企资分开。从企业内部看，建立健全了规范的公司法人治理结构，实现“两个分离”：所有权与经营权分离，决策权与经营权分开。
三是机制新。企业内部三项（劳动用工、干部人事、收入分配）制度改革，实现了“能进能出、能上能下、能多能少”的企业内部管理机制。
四是观念新。新国企不再是那些“等靠要”观念、“小而全”观念、“大锅饭”观念等等计划经济观念，而是适应市场经济的价值观、经营观、文化观，具有市场化思维、全球化视野、战略性眼光。
五是成效新。从企业本身看，有效益、有活力、有市场竞争力；从企业外部效果看，有控制力、有影响力、有带动力。在最困难的1998年，2/3以上国有企业亏损，全国国有企业加起来的利润才213.7亿元。1998—2006年，全国国有及国有控股工业企业资产总额从7.49万亿元增加到13.52万亿元，主营业务收入从3.36万亿元增加到10.14万亿元，利润总额从525.14亿元增加到8485.46亿元。
六是评价新。市场经济主要看市场评价，特别是股市评价是对上市公司评价的集中反映。过去，国有企业是政治出身好，帽子红，但市场表现差：一年盈，二年平，三年亏，四年ST。现在，国有企业是经济表现好，股价红，多是广大股民所追捧的绩优股、潜力股。
八、国有企业改革依然任重道远
中国国有企业改革虽然取得了举世瞩目的巨大成就，但目前还不能说我们的改革已经到位。其实，国有企业改革任务远没有完成。目前，我国国有企业改革仍处于攻坚阶段。之所以说到了攻坚阶段，就是说容易改的已经改完，现在面对的主要是老大难问题，我感觉有三点：一是中小国有企业改革已基本完成，目前改革对象主要是大型国有企业；二是浅表层次改革已基本完成，目前改革内容主要是深层次的产权制度改革；三是国企改革已难孤军深入，目前改革方式到了需要全面配套、整体推进阶段。
当然，对于中国国有企业改革的最后胜利，我们充满信心。（作者：彭建国）
