2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会的成立，使我国国有资产管理体制改革进入了新的阶段。按照党中央、国务院确定的深化国有资产管理体制和国有企业改革的总体要求，牢牢把握出资人定位，认真履行出资人职责，给我国国有资产监管和国有企业改革带来了巨大的变化。国有资产管理的组织体系、制度体系基本建立，国有经济布局和结构调整正大力推进，国有企业公司制股份制改造步伐正在加快.如何进一步落实党的十七大精神，用改革的办法“完善各类国有资产管理体制和制度”，走出一条具有中国特色的国有资产管理之路，是各级国资监管机构和国有企业极为关注的一项迫切使命。
一、尽快明确建立和完善国有资产管理体制改革的目标
明确国有资产管理体制的基本框架和基本制度，是深化国有资产管理体制改革的首要任务。就目前国有资产监管的层级看，总体上是级别越高，所监管资产的范围就越小。因此，在明确国有资产监管体制的过程中要坚定方向，明确定位。这主要体现在两个方面：一是要明确建立和完善国有资产监管体制改革的目标和基本方针、基本原则；二是要积极探索适宜具有中国特色的国有资产监管和营运的有效形式。
各地在推进国有资产管理体制改革过程中要因地制宜，但必须遵循党中央确定的基本原则和改革方针。主要是：坚持政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开；坚持政企分开、所有权与经营权相分离；坚持在国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。这些方针政策是多年来深化国有资产管理体制改革和国有企业改革的经验总结，也是加强国有资产监管工作的行动指南。各级政府和国资监管机构一定要在改革实践中全面领会、准确把握、结合自身实际创造性地执行。
按照中央提出的要求，总结改革的实践经验，国有资产监管体制的改革，要在构建：“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的整个国有资产管理体制框架下进行。
国家统一所有。根据国家法律和现行体制，地方国有资产归国家统一所有，由国家统一制定法律法规，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。地方政府尤其省级政府没有所有权，不能随意调拨上收地市县甚至乡镇级政府履行出资人职能的资产。
分别行使产权(分级履行出资人职责)。通过逐级授权，明确监管国有资产的范围，各级政府分级履行出资人职责，对所辖国有资产分别负有收益、处置和考核等项管理职权。
专门机构监管。中央政府及省(直辖市)、市(地)政府的行政管理部门与履行出资人职责的机构分设，组建专司国有资产监管的职能机构，代表政府统一监管国有资产。
授权委托经营。地方政府授权地方国资委监管和营运国有资产，进行产权管理。地方国资委委托国有资产营运主体，以资本为纽带，理顺出资关系，具体行使所投资企业的出资人职责。完善促进科学发展的国有资产管理体制机制
二、从组织制度上保证国有资产出资人到位
十六大报告明确提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。”党的十六届三中全会根据完善社会主义市场经济的需要,进一步要求：“完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。”改革探索的实践证明，要进一步完善和细化《企业国有资产监督管理暂行条例》，继续深化国有企业的各项改革，一项非常重要的任务就是，通过一系列制度创新，使国有资产出资人真正到位，国资委的组建和探索为深化国资管理体制创造了一个新的平台。但国资委能否真正履行好出资人的职责，使国有资产真正有人或机构负责，这仍是当前企业、政府和社会各界最为热议和关心的问题之一，也是建立健全国有资产管理和监督新体制的重要任务和基本原则。
对国有资产出资人到位，不能简单地理解为资本的人格化，针对出资人缺位的首要问题，主要应理解为资本监管的制度化和责任化。凡是资本的监管职责能落实到组织机构；在组织机构内部能落实到人的，且建立了个人责任追究制度，就算到位了。根据这个认识，阶段性的改革目标应围绕制度创新，重点做好建立统一履行出资人职责的国有资产管理机构的工作。
国务院机构改革方案明确，国务院授权国资委“代表国家履行出资人职责”，这样就使履行国有资产出资人职责的机构，从组织制度上得到了落实，有人或机构对国有资产切实负责。改变多个行政部门分头管理国有资产的“九龙治水”状态，不是简单地把原来各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段合并，而是要实现从行政管理向履行出资人职责的根本转变。因此，国资委应当在不断完善机构设置的基础上，在职能界定、人员构成、管理办法、运行规则、法规制定等方面，进行全面的制度创新。
创新国有资产管理制度，首先要依据《物权法》、《企业国有资产法》等新的法律法规改变两个称谓，一是将“企业国有资产”改称为“企业国有资本”，二是将“国有企业”改称为“国资企业”，即“国家出资企业”。因为，大家知道，正如资产和资本不一样，权利和权力差别也很大。权利属于法律上经济上的概念，权力属于政治上意识上的范畴。根据《公司法》、《物权法》和《企业国有资产法》等法律法规，国资委履行出资人职责，行使的应是股东的权利。就是说，真正依法履行了股东的权利才能做到不缺位，避免国资委对其应履行的出资人职责履行得不全面、不充分，而出现新的内部人控制；也避免国资委“穿新鞋走老路”，变成“老板加婆婆”，将分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企业管死，退回国企改革的原点。因此，国资委在今后的实践中，要进一步明确国资委的性质和定位。国资委是政府直属的特殊法定代表人，目前称为“特设机构”，受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资本“老板”的角色。
关于特设机构，我国法律尚没有明确规定。《国务院组织法》只涉及到家国务院的组成部门、直属机构和办事机构三类。经十届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，实际分为六类，国资委作为“国务院直属特设机构”单列。现在《企业国有资产法》也颁布了，比照证监会、保监会、电监会等的先例，国资委可以名正言顺地成为依法设立的特设机构。所谓特设机构，首先，它特在不是政府的行政部门。因为国资委只履行国有资产出资人的职责，不承担政府行政部门承担的社会公共管理职能；其次，它特在根据改革攻坚阶段的特殊需要，国资委拥有指导国有及国有控股企业的改革和重组、承办本级政府交办的其他特定事项等职能，它特在运行机制和工作方式方法与修改部门不一样。第三，它特在要根据国家要求制定企业国有资产监督管理的规章、制度，对地方的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
因此，从组织制度上明确国资委是一个履行出资人职责的特设机构。只有这样设置和定位，才能从机构设置上真正做到行政部门、特设机构、企业法人三者相对独立，从而为实现政资机构分开，政企职责分开奠定基础，从制度建设和运行机制上保证国有资产委托代理的有效性。
三、从职责界定上探索实现国资委管资产和管人、管事相结合
国资委是个新设机构,要真正实现十六大报告所要求的“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”，最重要的是牢牢抓住依法履行出资人职责这个要点，定好位、定准位。在职责界定上，关键要明确国资委必须在法律的框架内履行出资人职责，以股东方式行使权利，通常不应当也没有权力用行政手段和方式管理企业。出资人到位的实质就是股东权利到位。股东权利的行使，《公司法》有非常明确、清楚的规定，国资委行使国有股东权利也不能例外，即享有资产受益、重大决策和选择管理者等出资人权益。《企业国有资产监督管理暂行条例》，对国资委享有的管资产、管事和管人三大职能作了一些原则性规定。当务之急，是在理顺产权关系的具体工作中，将这三大职能认真细化量化契约化，从而做到产权责任和利益明确。
管资产方面，对于国资委监管的经营性国有资产而言，管资产就是管资本，即以出资人的身份，履行国有资本出资人的产权管理职责。换句话说，国资委关注的不应是国有企业，应是国有资本，应是国有资本的结构和质量，应是国有资本的投入产出和效益。事实上，资产所有权在企业，而资本所有权在出资人。因此，作为履行出资人职责的国资委，应该监管的是国有资本，而不是国有资产。这方面主要有:一是国有资本投入的管理。包括清产核资、资本保全、转增资本、国有资本转让、国有资产产权登记等。目前可以从解决历史遗留问题入手，对企业国有资产进行清理，通过清产核资，摸清国有资产家底，分清国有资产产权与非国有资产产权、出资人所有权与法人财产权，核实企业的国有资本金，落实企业法人财产权。二是国有资本营运的管理。重点监督企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。对企业收入分配、银行借贷、对外担保、重大投资、合并分立、产权转让、资产评估等要从有利于维护公有产权，巩固公有制主体地位出发，制定符合实际需要的产权管理制度，依法合理筹集资金，有效使用资产，努力提高经济效益。三是国有资本收益的管理。重点应在利润分配制度、亏损弥补、资产处置、产权转让和清算收益处理等。出资人投入企业的资本，通过企业的经营活动不仅要安全保值，还要力求增值获利。因此，要在落实企业资本金的基础上，根据企业的不同情况，将本求利，确定资本回报率。对所出资企业的国有资本收益依法履行出资人职责，获取投资回报。可从垄断性行业开始，尽快恢复企业税后利润上缴，建立国有资本经营预算制度。四是建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等方面的监督管理制度。
管人方面，按照建立现代企业制度的要求，从不同层面，规范公司股东会、董事会、监事会和经营者各自的权利和职责。在制度安排上，一定要明确，由出资人决定董事会成员和监事会成员；由董事会选聘经营者，经营者行使企业用人权，努力形成权力机构、决策机构监督机构和经营者之间的制衡机制。当前，要重点创新国有企业经营者选拔任用和激励约束机制，打破传统的“行政委任制”，从“委任制”向“契约制”转换，将行政化、官员化、终身化的上级任命制、委派制，改为市场化、职业化、专业化的董事会聘任制。建立公开透明、公平竞争、择优录取的新型聘用机制，要打破身份、地域、所有制的限制，吸纳社会各界的优秀人士，尤其是那些经营成功的民营企业家进入国有企业。健全和完善经营者的评价准则和经营业绩考核制度，为出资者或董事会在选拔、任用、淘汰经营者时提供决策依据。通过定期的考评，使不合格者及时退出国企经营者队伍。同时，要抓紧制定防止“内部人控制”的有效制度。
管事方面，不是凡事都管，而是管作为出资人该管的事。依照《公司法》的规定，出资人享有对所投资企业重大事项的决策权。“重大决策”按照出资的实际情况主要有：一是重大项目投资，二是大额贷款，三是重要担保，四是企业改制上市，五是产权变动重组，六是收入分配；七是企业的战略规划等。在实践中特别要注意，重大决策权要在界定事项和范围的前提下，还要按照出资关系，分类分行业分档次的进行细化以至量化，从而从制度上避免包揽一切，对企业生产经营活动进行不适当干预，把企业管死的问题。比如，在投资决策上，应该根据企业所在的行业、资产规模、产业政策和市场需求等，明确多少额度以上需要由国资委决策，多少额度以下可由所出资企业自行决定。像以前那样，不管资产规模多大的企业都要上报审批，涉外投资还须另报的规定，不利于企业在市场竞争中自主经营，自负盈亏。
四、从监管制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处
国资委作为履行出资人职责的机构，行使的的权力相对集中，风险与责任也比较大。因此，在其内部管理制度上，应该有一套全新的探索实践。
在工作人员选聘方面，不能再简单沿用以往的行政手段和行政方式。要强调专业性、技术性和社会性的特征，实行符合市场经济要求的人员选聘制度。重点选择具有宏观经济分析能力、投融资知识和产业分析及管理能力等方面的人才，特别是熟悉经济政策和运行的有关方面的专家，包括政府部门中懂经济、会管理的高级管理人员；也可以从社会公开招聘专门从事国有资产管理的职业律师、经济师、会计师、审计师、评估师等，或从国内外招聘一些专门从事国资管理和经营的管理人才、专家学者和社会名流。
在薪酬制度上，国资委不是政府行政部门，其工作人员可以结合工资制度、社保制度、住房制度和公车制度改革，采用意在激励和约束的的薪酬制度。而且，国资委权力比较集中，掌管的资产数量比较大，容易出现代理失衡问题。因此，除了加强监督约束，也要给予足够的激励，其自身的薪酬也要与履行出资人职责的业绩相挂钩。
在议事规则上，不能照抄照搬现在行政部门的议决制，应当引入和实行票决制，建立和完善一人一票、投票表决、记录在案的议事规则，实行权利与责任一致的个人责任追究制度，保证其科学合理行使出资人职责。
在运作程序上，实行代理制、专人负责制度，建立投资决策责任追溯制度，真正从制度上做到有人负责。为了切实提高工作效率，避免内部机构相互推诿扯皮，要在制度安排上保证国资委的科学管理和运行，并使其具有较强的信息收集和处理能力，可以探索建立首问负责制，实行一站式服务。要引进信息化管理办法，建立跟踪预警的信息渠道，提高国资委监管和运行效率。
在监督考核制度上，要明确国资委的主要工作目标和责任。国资委监督管理国有资产的范围一定要明确，才能集中精力，把最该管的、最能管、矛盾最突出的真正管好。在组建初期，监管范围宜小不宜大，即只监管非金融的经营性国有资产。资源性和行政性的国有资产暂不在其监管范围内，只有分布在国内外企业里的国有资本，才是其监管的对象。即使是经营性资产，对那些公益性强、需要财政长期补贴的国有企业，可暂不纳入国资委的管理范围，从而使新的国资委着重监管经营性资产中盈利性强的这类资产，在一个阶段内集中解决出资人缺位这个突出问题。
五、从法律制度上建立监管者的制度
国有资产属于全民所有，国资委是受政府委托行使国有资产出资人职责的代理人，因此，必须以法律为依据，对国资委进行全面地、综合地、有效地监督，避免国资委失去监督而滥用权力。国资委也必须依照法律法规进行规范运作，减少国有资产监管工作的随意性。
对国资委的监督，一方面来自人民代表大会。全国人民代表大会和地方人民代表大会，可以对同级的国资委运作情况进行监督，主要通过立法形式，比如尽快制定并颁布《国有资产法》，通过该法规定国资委的权利和义务。监督的手段包括：1.审批。审批国有资产预算及其调整。2.调查。人民代表大会有权就国有资产的有关问题组织调查，国资委必须如实地反映情况和提供必要的资料。人民代表大会有权就国有资产监督管理中存在的问题，及时取证并建议司法机关介入。3、询问或质询。建立人民代表大会对国资委的问责制度。人民代表大会可以依照法律程序对国有资产管理和营运中的有关问题向国资委提出询问质询，这是宪法赋予人大的权力，也是人大监督国资委的有力方式，国资委有义务及时答复。另一方面来自政府。中央政府和地方政府将国有资产委托给国资委，国资委作为代理人行使国有资产出资人职责，因此，国资委要承担防止国有资产流失、保证国有资产保值增值的职责，并且要对其完成职责的情况接受政府的监督。主要的监督方式，应该是政府委派国家审计机关，对国资委的主要领导人进行任期和离任经济责任审计。
六、加快组建国有资产经营公司
在新的国有资产管理体制中，国有资产监管机构承担着两个主要方面的任务：一是国有资产的监管，二是国有经济布局和结构调整。国资委成立以来，通过企业的重组、兼并、破产、无偿划转等多种形式，在一定范围内实现了结构和布局的调整。但已完成的调整基本上还属于局部，大规模经济布局和结构调整的任务依然繁重。加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力并发挥主导作用仍然是国资委的主要工作。但由于国资委不具备直接在资本市场上运营资本的功能，所以很难通过以往的各种手段来完成以上任务。
国内对于如何建立资产营运机构还没有相对统一的模式。中央企业和一些经济发达地区也都是在实践中积累经验，大多是根据自身实际，在重要行业和关键领域打造若干家资产经营公司、集团公司、控股公司和投资公司。
以企业为基础的营运国有资产的集团公司。这类企业主要是在生产经营的基础上营运本集团的国有资产，并按照产业关联度和产品生产链条，主要用资产划拨方式，逐步把其它相关中央企业国有资产划入其中。这些大企业集团公司兼有国有资本营运功能，进行国有资产授权委托经营，有利于资源整合，加快国有经济布局和产业结构调整。
以盘活不良资产为重点的资产经营公司。在主辅分离辅业改制中，中央企业和地方国企中存在着大量的非主业资产、不良资产，这些被长期占用的国有资产流动性差，利用率低。将这些国有资产通过需要国有资本参股、托管、无偿划转、收购、资产置换等方式进行剥离移交给资产经营公司，由资产经营公司按照市场化原则进行整合处置，包括出售、破产、产业整合等，对划归其托管的企业通过产业整合培育其经营能力，使之重新焕发活力。
以持有所出资企业股权为主的股权管理型的控股公司。这类公司对其参股、控股的企业在股权层面上进行使管理权限，是一种专门进行股权经营的国有资产经营公司。其主要业务是负责公司规划及投资的监控管理，进行企业的收购兼并等，以财务导向为主，不涉及不良债权的处置。多年来随着企业改制的不断变化，股权多元化已经深入企业当中。很多企业不再是国有独资或控股公司，有些是参股公司，也有上市公司，其中国有股份的股权可以集中到一些公司来行使。中央企业中有一些企业以投资为主业，如国家开发投资公司、诚通控股公司等，可进一步完善其职能，将其转变为资产经营公司，持有其它中央企业的股权，或对其实施托管。
以增量为主的专业型的资产投资公司。一方面，国有资本经营预算建立以后，企业上缴的税后利润形成的新增投入，可以由新建的投资公司进行新建项目的专门运营。另一方面，有些中央企业虽然规模较小，但处于特殊行业，不便划归产业集团或综合投资公司，可组建专业性资产经营公司对其进行资本营运。从资产规模和行业特点来看，当前最为可行的是组建科技型企业的国有资产营运机构来持有十几家科技型企业的股权。这些科技型企业都是从原来的科研院所转制而来，经营模式比较接近，企业规模不大，靠单打独斗做强做大难度大，不可控因素多。从经营能力看，其中任何一家都无法承担科技型企业资产经营公司的职责；而其他中央企业多属生产性或商贸类企业，不具备成为科技型企业资产经营公司的条件。因此，适宜的方式是将国资委系统的综合性管理或研究机构改制为科技型企业资产经营公司，或以现有科技型企业资产作为投资新设控股公司，行使资产经营公司的职责。
企业的重组方式可以多种多样：一是中央企业强强联合，二是一般企业并入优势企业，三是科研设计院所与相关中央企业重组，四是非主业资产向其它中央企业的主业集中，五是中央企业与地方企业重组，六是中央企业与机构出资人重组，当然，也包括上收下划等方式。
国资委成立六年来，监管工作进展迅速，营运职责的建设相对滞后，最为典型的是尚未建立起以资本营运机构为主体的国有资本经营预算制度，致使做强做大的工作推动受到极大影响，如缺乏布局和结构调整的市场化手段，中央企业改制步伐较慢，控制力、带动力、影响力发挥不充分，在做强做大过程中未能体现集约经营优势，当务之急是加快构建国有资产营运机构，特别是要充实其职责。通过赋予名符其实的出资人职责，加快行业整合，消弭过度竞争；落实国有资产收益承接主体，避免与其他部门的矛盾；规范国资监管机构行为，从制度上保证不越位、不错位；从体制上推动国有资产监管体系走向完善
在实际运行中，国有资产营运机构主要以下几种方式构建再造，一是对实业为主的大型骨干中央企业为主，发展实体的产业集团型的国有资产营运机构；二是完善现有的控股公司型中央企业职责，托管、并购和营运其它中央企业，构建综合投资型国有资产营运机构；三是新建专业型国有资产营运机构，整合居于特殊领域且业务相近的中央企业，实现集约经营优势。从实际工作可以看出，构建国有资产营运机构的形式已经多种多样、因企制宜，现有的关键是要进一步充实和明确职责定位，赋予相应的职责功能。比较国有资产营运机构的组建，营运主体的职责建设相对落后。市场化营运机构的缺位，对顺利完成国家确定的重组目标形成了一些制约，营运工作存在诸多问题，必须尽快着手解决。切实强化国有资产营运职责，才能如期实现做强做大80家-100家中央企业的阶段性任务，有力推动国有经济布局和结构的战略性调整，加强自主创新，从而进一步提高国有资产监管效率。（作者：李保民）
