国有企业改革中，由于生产资料所有制的改变，生产力、生产关系也发生了深刻的变革，从根本上调整了国家、企业、职工三者利益。由于经济体制改革没有成熟经验，政策制定和操作上的一些缺陷，引发了不少历史和现实问题，亟须研究解决。
一、国有企业改革中存在的不稳定问题
近几年，随着国有企业改革力度和进度不断加快，国企改革中出现的不稳定问题的数量逐步增加。虽然不同地区、不同行业、不同企业的表现形式和激烈程度有很大差别，但是反映的问题比较集中，主要有以下几个方面：
（一）国企改革中资产流失、侵害职工合法权益问题
国企改革中资产流失、侵害职工合法权益问题在省属以下国企中表现的比较突出：一是这部分企业改制过程不规范，财务审计和资产评估不严格，产权交易暗箱操作，造成国有资产流失；二是改制企业不按规定发放职工身份转换经济补偿金，损害了职工的合法权益；三是一些企业在改制后不遵守协议，擅自停止生产经营，大批裁员，等待土地、厂房等固定资产升值变现。
（二）国企职工有偿解除劳动关系问题
关于国企职工有偿解除劳动关系问题，一是绝大多数职工认为，解除劳动关系的经济补偿金计算标准不合理，补偿金数额过低，不能客观反映他们对国家和企业做出的历史贡献；二是一些国有企业在与职工解除劳动关系时操作不规范，有蒙蔽误导行为，部分职工要求重新恢复国有企业职工身份和工作岗位；三是下岗失业职工再就业难，基本生活得不到保障；四是由于不同地区、不同行业、不同企业之间，国企职工转换身份、解除劳动关系给予的经济补偿金数额相差悬殊，部分职工心理失衡；五是一些职工在企业低效时期自愿解除劳动关系，在企业经济效益好转、在职职工收入提高后，强烈要求返岗。
（三）大集体企业改革涉及的国家政策问题
厂办大集体企业是20世纪80年代，为安置职工家属、子女就业和知青返城，依赖主体企业组建发展起来的。产权关系复杂，由于出资人不到位，主体企业支持力度有限，大批职工下岗。由于厂办大集体企业不能享受国有企业的改革政策，享受不到国企职工的各种待遇，得不到解除职工劳动关系经济补偿金和最低生活保障金，加上养老保险和医疗保险费多年欠交，成为特殊困难群体。厂办大集体企业职工数量大，仅东北三省就有近300余万人，在改革中存在着很大的不稳定因素。
（四）政策性破产企业职工安置问题
20世纪90年代末，根据国务院的部署，一些长期资不抵债、扭亏无望或资源枯竭型的工矿企业陆续纳入国家政策性破产计划。这些企业大部分处于经济欠发达地区，大多数处于停产、半停产状态。企业长期亏损、历史包袱重，有大量的离退休人员，党团组织涣散，工作岗位有限，在破产重组中很容易出现不稳定情况。
近年来，国有企业政策性破产方面的群体性事件频繁发生，企业职工反映的问题主要集中在自身安置待遇和生活保障方面，主要是安置费或经济补偿金偏低，无力长期交纳社会养老、医疗保险费，难以享受社保。破产程序和破产经费使用方面的问题主要集中在资产低价处置，破产经费的使用不公开，有些企业存在挪用或腐败现象。另外，部分资源枯竭型企业，破产后仍然继续生产经营，有些企业的经济效益和职工收入比破产前还有大幅度提高，许多破产后离开企业的职工要求返回企业。
此外，还有一些困难企业未被纳入政策性破产计划，没有国家资金支持，困难更大。
（五）国有企业离退休人员待遇问题
随着社会整体收入水平的提高，国有企业离退休人员要求提高待遇问题近年来十分突出。一是由于养老金发放渠道和养老金享受制度不统一，企业离退休人员收入与行政事业单位离退休人员差距较大，即使在同一地区，不同隶属关系的国有企业离退休人员待遇也存在较大差别；二是由于养老金增长方式和标准不同，企业离退休较早的职工养老金低，一些困难企业难以支付统筹外项目；三是一些企业的离退休人员不能享受医疗保险，单位又没有能力及时报销医疗费，一些国企职工无力治病求医。
（六）国有企业内欠职工各种费用问题
目前，一些国有企业存在严重的内欠问题。一是有些企业生产不景气，有的已经成为“三无一有” （无资产、无经营活动、无资金，有负债）的空壳企业，长期拖欠职工工资，无力偿还职工集资款；二是困难企业无力为职工缴纳养老保险、医疗保险、失业保险，造成职工养老保险个人账户“空账”运行与社保关系“断链”，职工退休后不能享受养老、医疗、失业保险等等。
二、对策与建议
国有企业改革和国有经济结构调整中出现的不稳定问题，是经济体制改革中长期形成的，既有复杂的历史原因，又有改革开放中出现的新问题。这些问题将伴随国企改革的全过程，难以在短期内得到根本解决。
随着社会进步和民主进程的发展，国有企业职工的维权意识不断增强，对国家政策的学习和把握能力不断提高，国家解决处理国企改革中不稳定问题的难度和成本也在不断加大，对各级政府和国家机关工作人员制定和把握政策法规的能力提出严峻考验。
国企改革改制、兼并破产、转换职工身份，使生产力、生产关系发生重大改变，涉及国家、企业、职工切身利益的调整，处理不好，小问题能够演变成大问题，局部问题能够演变成全局问题，影响社会安定，给国家改革开放大局和经济建设带来严重影响和伤害。
国有企业稳定工作需要在科学发展观的统领下，从落实以人为本，构建和谐社会出发，从理论上、政策上、实践上不断总结提高，形成一套具有中国社会主义特色的国有企业改革的新思路、新方法。
（一）坚持以人为本，构建和谐社会
国有企业改革中，企业生产资料所有制形式和生产关系的改变，从根本上改变和调整了国家、企业、职工三者利益，一些深层次矛盾表现得十分突出。国有企业改革是经济体制改革的中心环节，国有企业改革的核心问题是国有企业职工问题。由于国有企业和国有企业职工数量多，涉及面广，问题多样，情况复杂，处理难度大，一旦解决不好，就会成为社会不稳定的主要因素，影响改革和发展。
由于传统用工制度的改变，国有企业职工一夜之间就失去了原有的就业、养老、医疗、福利终身制，失去了社会主义公有制长期给予的衣食无忧的社会保障。他们的经济收益、政治待遇、社会地位、精神生活发生了根本改变，由此产生的震动可想而知。新中国的历史告诉我们，中国产业工人经过长期革命的锻炼，具有组织纪律性强、革命性强的特征。如果国企改革不能把实现和维护广大国企职工的根本利益作为工作的出发点和落脚点，就不能得到广大国企职工的理解和支持，很难取得成功。
国家应尽快组织地方政府和国家有关部门，在科学发展观的统领下，总结分析多年来国企改革的经验和问题，制定一套与国家现行法规相配套的国有企业改革理论体系，支持和指导国有企业改革与实践。各级国有资产主管部门要认真研究，有效把握国有企业改革的进度和力度，使其与国家现有财力、社会承受能力、个人承受能力相适应，处理好改革、发展、稳定的关系，把国有企业改革向深层次推进。
（二）正确处理国企改革与发展稳定关系
各级政府和各级国有资产主管部门，要正确看待国有企业和国企职工的历史贡献，从坚持以人为本，构建和谐社会的思想出发，不回避责任，站在对国家和历史负责的高度，谨慎处理国有企业改制和国有企业职工转换身份、下岗分流工作。要设身处地地考虑下岗职工的切身利益，正视他们的困难，真心实意地解决他们的社会保障和再就业问题。
一些地区和政府把国有企业和国有企业职工看成负担，“定指标”、“下计划”，追求在短期尽快实现“双百计划”（即国有资本百分百的退出，国有企业职工身份百分百的置换），热衷于搞“无国有企业”、“无国有企业职工”城市。草率处理国有产权转制和国有企业职工转换身份问题，出现不少腐败问题，造成国有资产流失，损害了国企职工的合法权益，产生了许多不稳定因素。
面对国企改革中出现的职工上访和不稳定问题，我们处理和思考问题的基本立场可以概括为“三个相信”（即三个基本判断）和“两个标准”：“三个相信”是指，一是要相信，广大国企职工在社会主义传统思想长期教育下，具有爱国、爱党、热爱社会主义制度，能够遵纪守法的基本觉悟；二是要相信，大多数上访职工，反映的大多数问题，包含着合法、合理的诉求；三是要相信，国有企业改革中出现的问题，绝大多数是人民内部矛盾，是人民内部问题。“两个标准”是指，判断一个城市、一个地区、一个企业的改革成功与否，一是看其改革成果和改革过程能否得到大多数国企职工的拥护和支持，大多数国企职工能否从国企改革成果中得到收益和实惠；二是看通过国有企业改革，当地能否在保持社会长期稳定的情况下，实现经济增长及其他改革事业的持续健康发展。
各级政府和企业领导在国有企业改革中，要正确对待历史，正确对待和依靠广大国企职工，按照“有利于发展社会生产力”、“有利于增加国家综合国力”、“有利于提高人民生活水平”原则，正确把握好改革、发展、稳定三者关系，进一步提高政策执行水平，处理好国企改革中的矛盾和问题。
（三）进一步健全国企改革政策体系，完善配套措施，提高国家政策法规的可操作性
国企改革中，政策体系不完善、不配套。有的规定相互矛盾，甚至出现偏差，这也是造成国企改革中不稳定问题的主要原因。
国企改革涉及上万户企业和千百万国企职工的切身利益。直接关系到国家改革、发展、稳定大局和国企改革的成败，政策制定和法规出台要十分慎重。要兼顾不同地区的不同情况，统筹考虑历史和现实问题，政策要统一，细则要清晰，便于解释和操作。特别在涉及国企职工切身利益和经济问题时，要力求公平，减少矛盾。各地区、各部门应进一步提高政策制定水平，加强地区协调和部门协商，严格部门文件会签制度，不能从地方和部门利益出发搞地区政策和部门政策。
（四）加快社会保障体系建设，着力解决下岗职工再就业
社会保障体系是社会的“稳定器”，是国企改革顺利推进的基本条件，事关社会稳定和国企改革的成败。长期以来，国企改革中不稳定因素主要涉及职工权益问题，与社保体系建设和完善密切相关。抓住社会保障体系建设，就能扣紧国企改革不稳定问题的脉搏，是分析和解决国企改革不稳定问题的突破口和切入点。
新中国成立以来，我国社会保障制度几经演变，至今仍不健全，已经明显滞后于经济体制改革的进度。
一是我国目前社会保障体系的双轨制，原有的以企事业单位为中心的社会保障体系和以社会统筹为基本特征的现代社会保障体系共同运行，新旧社保体系的双重缺陷，妨碍了社会保障制度作为社会再分配方式，体现社会公平的基本原则。国家社会保障体系具有的“安全网”和“减震器”的作用难以充分发挥。
二是社会保障体系由于统筹覆盖范围小，保障水平低，不能适应市场经济条件下抵御风险的要求。一些群体未被纳入社会保障体系，其中包括与国有企业解除劳动关系的国企职工，由于国企职工转换身份、解除劳动合同，得到的经济补偿金有限，又难以在短期再就业，往往无力交纳养老和医疗保险。
三是社会保障资金数量少，增长慢，来源单一。新的社会保障体系仍然过多强调了企业的责任，经费来源企业较多。由于困难企业根本无力交纳职工社保费，多数国企下岗职工难以享受国家政策规定的社会保障待遇。
改革开放30多年来，我国经济持续保持年均10％左右的增长，国家财政收入连续增加，2005年已达到3.16万亿元，与此同时，国企改革中，因社会保障资金不足和历史欠账，引发的社会不稳定问题也进入一个高峰期。各地普遍认为，从国家财力和国家综合实力情况来看，目前可能是解决国企改革资金缺口和偿还历史欠账的最佳时期，国家应该考虑集中必要的财力，分期、分批有计划地加大社会保险资金的投入，及时化解社会矛盾，从根本上解决国企改革中的社会保障和职工再就业问题。
各地政府和各级国资主管部门也要按照党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的要求，多渠道充实社会保障基金，严格社会保障基金的管理与监督，逐步推进社会保障的社会化管理，加强社会保障体系建设，彻底改变当前社会保障体系覆盖面窄、统筹层次低、保障能力不足、机制不健全的局面，为顺利推进国企改革和发展创造条件。
世界上没有任何一个国家的政府不关心就业问题。国企改革在“减员增效”的同时，也需要政府解决下岗职工再就业问题，这是国企改革必须要支付的成本。
实现下岗职工再就业是各级政府不可推卸的责任。由于历史原因，多数国企下岗职工在年龄、知识、技能构成的综合素质上与现代社会就业岗位的基本要求有很大差距。多数国企职工通过简单的社会招聘，难以实现再就业。各级政府除了通过组建职工下岗再就业培训中心，加强对下岗职工进行知识、技能方面的培训外，也需要设法提供一定数量的从事简单劳动或带有福利性质的就业岗位，安排解决国企下岗职工再就业。国有控股和国有股份制企业，要严格执行国企改革政策的有关规定，严格实行“一户只能一人下岗”的制度，不能随意扩大裁员范围，精减职工。中央政府要将各地就业增长率和国有企业下岗职工实现再就业增长比例，作为考核地方政府负责人的硬性指标，从根本上提高地方企业下岗职工再就业水平，解决国企改革不稳定问题。
（五）进一步规范国企改制和国有产权转让，加强监管，防止国有资产流失
国企改革中，腐败和国有资产流失，始终是影响稳定的焦点问题之一。一些国有企业在改制和国有资产转让过程中违反国家规定程序，逃避民主监督，造成国有资产流失，损害企业职工的合法权益，产生了一些不可忽视的腐败问题。
一是部分国企在改革过程中，财务审计、资产评估、土地使用权转让、采矿权处置等方面严重失真。企业低评、漏评、逃废债务、隐匿财产，参改股东非法占有资金、土地、采矿权等问题层出不穷，一些企业在国有产权转让中，不按规定进场交易，不公开，不透明，恶意侵占资产，造成国有资产的严重流失。
二是部分国企的改制工作不按法定程序办，剥夺职工的参与权、知情权、监督权。据了解，部分省市80％的国有中小企业以抵押贷款（以企业净资产抵押银行贷款）、政策奖励（政府用企业净资产给予奖励）、虚拟股权（从改制后企业分配红利中扣除）等形式卖给原来的企业经营者。某些国有企业原领导，利用手中的权力和与上级主管部门的利益关系，把国企改革当成自己发家致富的机会，一夜间，从国企的领导者成为私有企业的资本家。
这样的企业往往不能认真履行改制前与国企职工签订的合同及协议。安置政策难以落实。面对上述问题，各地政府和各级国企主管部门要切实加强对国企改制和国有产权转让工作的监察监督，从维护职工合法权益和规范管理层持股等热点问题入手，重点检查国企改革过程中的财务审计、资产评估、市场交易、定价管理以及管理层受让国有产权等问题，及时纠正发现问题，严肃查处国企改制过程中发生的违法、违纪案件。
要进一步贯彻落实国务院关于国企改制和国有产权转让的一系列政策规定，严格国有资产进场交易制度。在依法评估的基础上，按规定公开信息，国有产权转让必须在省级以上国有资产监管部门认定的产权交易市场上公开交易，加强对产权交易机构的监管，按照国家有关规定进一步规范产权交易市场的交易行为。
（六）加大国家财政投入，加快老工业基地厂办大集体企业改革进度
近几年，国有企业改革中，老工业基地厂办大集体企业问题十分突出，成为影响国企改革和社会不稳定问题的重点。据统计，仅中央批准进行厂办大集体企业改革试点的辽宁省，就有厂办大集体企业5000户，资产总额315亿元，在册职工91万人，离退休职工30余万人。根据辽宁省提供的全省厂办大集体企业改革成本项目测算，包括经济补偿金、失业保险金、退休人员移交社会管理费用、欠交各项社会保险费、退休人员医疗保险费、内欠职工各种资金（其中职工工资、医药费、集资款就达到人均1万元）、统筹外费用、取暖费等在内，改革总成本约需要284亿元。各级财政总计负担101亿元（约占总成本的35％），其中中央财政负担29亿元，约占总成本的10％；省财政负担32亿元，市财政负担40亿元，约占总成本的25％。大厂办集体企业负担183亿元，约占总成本的65％。
按照文件规定，对中央下放企业厂办大集体，中央财政负担经济补偿金的50％，对地方厂办大集体，中央财政负担经济补偿金的30％。由于资金缺口大，辽宁省地方财政和改制厂办大集体企业根本没有能力负担文件规定的改革成本，辽宁省厂办大集体改革工作很难顺利实施，国务院批准的东北地区厂办大集体改革试点工作也会推迟。
与此同时，由于国企改革速度和政策、资金支持力度大大超过厂办大集体企业，一些地区反映，由于改革进度不协调，一些地方厂办大集体企业已经出现各种矛盾激化的苗头，需要引起国家各级国资管理部门和地方政府的特别重视和关注。
国家应尽快组织国资委、财政部、劳动部等有关部门，加强对厂办大集体企业改革工作的研究，考虑实施加大国家财政支持的可行性，多渠道筹集资金，根据厂办大集体企业改革所需资金落实的情况和国家、地方、企业以及职工个人的承受能力，科学谨慎地调整厂办大集体企业改革时间表，合理安排厂办大集体企业的改革进度，在落实以人为本、构建和谐社会思想的指导下，做好厂办大集体改革工作。（作者：周海晨 俞力峰）
