沪委发[2008]9号
改革开放以来，上海国有资产管理体制改革取得重大突破，国有经济布局和结构调整取得重要进展，国有企业改革不断深化、经济效益显著提高，国资国企在上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市中发挥了重要作用。但上海国资国企改革任务依然繁重,还存在国有经济布局过宽过散、改革动力有所弱化、法人治理结构尚不完善等问题。为认真贯彻落实党的十七大和市第九次党代表大会精神，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力,推动上海加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制，现就进一步推进上海国资国企改革发展提出如下意见。
一、指导思想、基本原则和主要目标
(一)指导思想。
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把推进上海国资国企改革发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的大趋势下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长江三角洲地区发展的总体部署中来思考和谋划。
坚持和完善公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,解放思想，实事求是，大胆探索，敢闯敢试。
坚持以发展为第一要务，以改革开放为根本动力，以股份制为公有制主要实现形式，以市场为导向，以推进产业升级发展和技术创新为着眼点，以体制机制创新为突破口，力争在重点领域和关键环节取得新突破，努力促使国资国企竞争力更强、主业更突出、带动力更大，更好地服务于国家战略和上海“四个中心”建设。
(二)基本原则。
一是坚持开放性、市场化重组联合，加快推进企业发展壮大。充分发挥企业主体作用，大力推动上海国有企业跨地区、跨所有制重组，吸引中央企业、全国地方企业及外资企业、民营企业参与上海国资调整和国有企业重组，大力推动企业整体上市或核心业务资产上市，推动上海企业走向全国、走向世界。
二是推动国资多层次、大范围流动，优化国资布局结构。协同推进国资布局结构优化和产业结构调整，依托国资整合平台，健全国资有序流动机制，加快国资向战略产业、支柱产业集聚，加大非主业资产整合和中小企业改制重组力度，提高国资运营效率，实现对国资的优化配置。
三是推进自主性、关键性技术创新，提高企业持续发展能力。发挥国有企业的创新主体作用，促进国有企业增加研发投入,建立和完善技术创新体系，走原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的自主创新道路。
四是加强分级管理和分类指导，提高国资监管水平。完善分级分类的国资监管体系，分别确定不同类型企业的战略定位，分类完善法人治理结构、管控模式和考核目标体系。
五是切实维护企业职工合法权益，让企业职工和社会共享国资国企改革发展成果。规范企业收入分配，建立职工收入正常增长机制，保障职工依法享有各项权益，充分调动和保护广大职工参与国有企业改革发展的积极性。
(三)主要目标。
经过 5 年左右的努力，力争实现以下目标:
—经营性国资基本集中到城市基础设施和关系国家战略、国计民生、城市安全、基础资源领域，集中到现代服务业、先进制造业、先导性产业等支柱产业或战略产业，为上海加快形成服务经济为主的产业结构提供重要载体。
―基本完成产业类企业上市或股份制改造，基本完成社会事业领域经营性事业单位转企和部分经营性资产剥离实行公司制改造，基本完成非主业资产的调整、整合。
―以市场为导向，培育一批国内领先、具有国际竞争力、能够支撑和引领上海产业升级发展、有利于上海“四个中心”建设的企业;以建立现代企业制度为方向，完善法人治理结构,形成市场化选人用人和激励约束机制，打造一支善于创新、勇于开拓、市场化、职业化的企业经营者队伍；建立一套参照上市公司监管制度且透明、规范、高效的国资监管制度,逐步形成全面覆盖、权责明确、分类监管、流转顺畅的国资监督、管理和运营体系。
二、以提高核心竞争力为重点，推进企业战略重组和上市发展
(四)分类明确企业的战略定位。根据城市功能定位和产业发展战略及企业自身实际，确定企业的发展方向。产业类企业着重突出主业，以培育壮大产业为主，在市场竞争中逐步发展成为拥有自主知识产权和知名品牌、具有核心竞争力、经济效益领先同行业、能够引领产业发展的优势企业。通过转型、重组、设立等方式，逐步形成若干个资本经营类企业，按照不同功能定位，持有多个企业或上市公司的股权，着重发挥资本经营和股权运作的杠杆作用，引导增量，盘活存量，确保国资在流动中保值增值。政府投资类企业着重发挥在非竞争性、公益性领域的主导作用，重点承担关系国计民生、城市基础设施建设、社会事业发展等的任务。具有企业性质的应用类科研院所着重提升共性技术研究和服务的水平，围绕产业创新发展，发挥标准制定、技术检测等专业技术服务优势，促进产学研联盟、融合，打造知识密集型服务企业和研发服务产业。
(五)大力推动跨区域、跨所有制战略重组联合。根据国资布局结构调整的要求和企业的战略定位，明确产业类企业的主业，推动优势资源向主业集中。主业突出、具有优势和发展潜力的企业加大“引进来”、“走出去”力度，在全国、全球范围内实施重组、联合。支持有条件的企业向总承包商、总集成商转型发展。
(六)做优做强国有控股上市公司。按照城市产业发展和国资布局结构调整的要求，优化国有控股上市公司资源，优化上市公司国有股权结构。鼓励企业走上市发展的道路。符合条件的经营性国资整合注入上市公司，创造条件实现企业整体上市或核心业务资产上市。暂时不具备上市条件的企业加快引进战略投资者，实现股份制改造，为整体上市或核心业务资产上市创造条件。己经上市的企业充分利用资本市场，严格按照上市公司的要求，形成融资、发展、价值提升、回报社会的良性发展机制，不断提高核心竞争力。积极稳妥推进上市公司股权激励等措施，探索劳动、资本、管理、技术等要素按贡献参与分配，建立上市公司持续发展的内在动力机制。
(七)完善企业技术创新体系，增强自主创新能力。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚。聚焦主业加大研发投入，重点产业类企业的研发投入逐步达到或超过国际同行业平均水平。企业增加的研发投入在考核中可视同于实现利润。通过研发取得自主知识产权、科技成果在国内外同行业中处于技术领先水平并实现一定产业化规模的企业可实行特别奖励。着力集聚一大批科技创新的领军人才和团队，建立持续稳定的技术开发机制，协调推进原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，大力推进产学研战略联盟，增加技术储备，推动企业形成核心技术和自主品牌。
三、以增强国资流动性为重点，加快国资布局结构调整
(八)明确国资战略调整方向。发挥国资在城市基础设施和关系国家战略、国计民生、城市安全、基础资源领域中的主导作用。推动国资向现代服务业、先进制造业、先导性产业集中。推动一般竞争性领域国资的调整退出，有条件的企业向提供社会化配套服务的生产性服务企业转变，促进现代服务业发展。按照政资分开办、政事分开和管办分离的原则，推进文化、教育、科研、卫生、体育等社会事业领域中符合国家政策的经营性事业单位转企和部分经营性国资剥离实行公司制改造。
(九)创新国资有序流动机制。坚持发挥市场配置资源的基础作用和企业作为市场主体的积极性、主动性。加强产权交易市场建设，将产权交易市场作为实施开放性、市场化重组联合的重要市场平台，推动国资跨集团、跨行业、跨地区和跨所有制流动。不断完善上市公司国有股权流转的操作规程,统筹国有股权管理，探索通过设立产业发展基金等多种有效途径，服务于国资国企改革、城市产业转型发展和“四个中心”建设。
(十)推进非主业资产整合和中小企业改制重组。推动企业根据战略定位和发展目标，加快整合非主业资产。企业在实施整体上市过程中或核心业务资产进入上市公司后，可将非主业资产、存续企业移交有条件的资本经营公司，根据实际推动转型发展或实施专业化处置。通过加快中小企业改革和规范对外投资管理，企业管理层级原则上控制在三级以内。企业非主业资产整合和中小企业调整退出的目标完成情况纳入业绩考核评价范围。建立市、区县联动机制，鼓励企业和区县按照市场化方式共同推进产业结构调整和中小企业改革发展。
(十一)改善国资调整、流动的外部环境。积极加强国资国企改革的舆论导向。对接国家和本市的产业政策，制定专门配套政策和实施细则，落实国家有关主辅分离、辅业改制分流安置富余人员的政策，在限定时间、限定范围内对国有企业处理历史遗留问题和资产整合提供政策支持。
四、以执行《公司法》为重点，加强董事会建设，完善企业法人治理结构
(十二)分类设置法人治理结构。市管国有企业中的产业类企业、资本经营类及金融类企业，按照《公司法》要求设立董事会、监事会，决策层和经营层分开，董事长和总经理分设。选择部分市管国有企业探索试行外部董事长制度。公益性政府投资类企业设立监事会，不设董事会，可设1名执行董事，兼任总经理。
(十三)推行外部董事、监事制度。市管国有企业逐步推行外部董事、监事制度，由国有股东和其他股东委派或推荐外部董事、监事。董事会、监事会中的职工代表根据《公司法》和公司章程选举产生。规范董事会组成结构，除总经理外，经理层成员原则上不进入董事会。董事会下设的提名、薪酬、审计等专门委员会中外部董事应占多数，主任委员一般由外部董事担任。研究制定外部董事、监事管理办法。成立市管国有企业董事、监事专业资格认定委员会。建立董事、监事人才库。调整和充实市管国有企业董事、监事管理机构的职能，加强对董事、监事的日常管理。
(十四)落实董事会权责。进一步明确董事会和经理层的职责，法人治理结构规范完善的市管国有企业由董事会决定聘任或解聘公司经理人员，并落实《公司法》规定的董事会其他权责。董事会规范运作后，市管国有独资公司的出资人要根据企业实际，将其部分权利授予董事会行使。
(十五)进一步完善监事会。市管国有独资公司的监事会成员中的外派监事由国资监管机构委派，内部监事由职工代表大会等民主选举产生；监事会主席由国资监管机构从监事会成员中指定。市管国有控股公司监事会成员由各股东方协商产生；监事会主席由全体监事过半数选举产生。
五、以推进经营者市场化、职业化为重点，深化企业选人用人机制改革
(十六)改进企业领导人员选拔任用机制。按照市场化、职业化的要求，选择符合任职条件的人选担任市管国有企业的董事、监事。取消企业和企业领导人员的行政级别，企业领导人员不再保留公务员身份。加大公开选拔和市场化选聘力度，建立企业经营者能上能下、能进能出的流动机制。开展董事会选聘经理人员试点，选择部分市场化程度较高、行业竞争较激烈的产业集团和金融类公司作为试点单位，逐步探索和完善企业经营者的市场化、职业化。
(十七)实行企业领导人员任期制。市管国有企业董事会、监事会和经理人员按照《公司法》和公司章程实行任期制，每届任期一般为 3 年，经考核可连聘连任。企业领导人员续聘的，重新办理任职手续；不再续聘的，其职务自然免除，不再办理免职手续。经理人员的任期考核、续聘和解聘由董事会负责。企业领导人员退休后，不得在本企业、下属企业、关联企业任职或兼职。
(十八)完善企业领导人员考核评价体系。按照分层分类管理的要求，重点加强对董事会的考核评价，考核对象主要包括地方国有出资人委派的董事长、副董事长、董事。根据市管国有企业功能定位和产权结构的不同，分类确定考核评价内容和指标，提高考核评价的科学性和针对性，发挥考核评价的导向作用。合理运用考核评价结果，把考核评价结果作为薪酬激励和选拔任用的重要依据。
(十九)完善企业领导人员的激励约束机制。制定企业领导人员薪酬管理指导意见，明确将国有及国有控股企业领导人员薪酬管理纳入统一的规范体系，明确不同企业领导人员薪酬确定的科学标准和具体规程。逐步建立短期激励与长期激励互为补充、强激励与硬约束紧密结合、收入与业绩挂钩、能全面体现企业领导人员贡献的薪酬分配体系。逐步实现市场化选聘的经营者实行市场化的薪酬。根据不同企业的产权结构、公司治理、发展阶段和竞争程度等情况，选择适合企业实际的中长期激励办法，促进经营管理行为的长期化。统筹处理好企业领导人员激励与职工收入分配的关系、激励与监督制约的关系，严格经济责任审计，加强监事会监督，完善国资损失责任追究制度。
六、以落实责任和透明监管为重点，完善各类国资监管体制
(二十)明确各类国资监管的责任主体。市属经营性国资统一纳入国资监管范围，执行国家和本市国资监管制度。国资监管机构根据市政府授权，代表市政府对所出资企业履行出资人职责，金融、文化、教育、卫生等领域的国资根据需要也可委托相关部门监管，分别承担相应的监管责任，完善相应的管理制度，切实做到责任有主体、行为有规范、问责有对象。市属非经营性国资由市财政局监管，国家和本市另有规定的,按照规定执行。
(二十一)增强国资监管的规范性和透明度。按照公开、透明、规范、全覆盖的原则，进一步完善以财务监督为重点的国资监管制度，指导和督促企业加强内控管理，提高企业的管控能力。国资监管机构负责市属国有及国有控股企业年度财务报告、收入分配情况等重要信息的统计汇总，会同有关部门对市属国有及国有控股企业实施委托审计；建立健全国资监管信息系统，加强对企业重大事项的动态监管，定期披露企业财务情况、审计结果等重要信息，接受社会监督，提高国资运作的透明度和运作效率。
(二十二)建立国资监管机构与行业主管部门的沟通协调机制。国资监管机构依照法律及公司章程对所出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，推进国资布局结构调整，建立健全国资监管制度，指导国有企业推进改革发展。行业主管部门要与国资监管机构协作，按照职责分工，共同指导企业制定改革发展的具体方案，共同解决企业改革发展中遇到的问题。国资监管机构对企业进行业绩评价时要充分听取相关行业主管部门的意见。国资监管机构和行业主管部门要维护企业作为市场主体依法享有的权利，不干预企业正常经营活动。
七、以规范收益收缴和支出流程为重点，完善国资经营预算制度
(二十三)建立覆盖所有经营性国资的国资经营预算管理制度。财政部门是国资经营预算的主管部门，国资监管机构及其他负有国资监管职能的部门、单位作为国资经营预算单位，按照各自职责分工负责。国资经营预算作为政府预算的独立组成部分，单独编制、单独报告，同时保持与政府公共预算的相互衔接。通过编制和执行国资经营预算，增强政府宏观调控能力，统筹使用好国资收益，促进国资合理配置，推动国有企业改革发展。
(二十四)依据资本权利收缴国资收益。国资收益按照规定比例和范围收缴。国资收益的收缴既要考虑全市性重大项目投入等需要，也要考虑企业承受能力和自身发展需要。
(二十五)立足国资布局优化和产业结构调整安排支出。国资经营预算要根据上海产业发展导向、国资布局调整及国有企业改革的需要，合理安排支出的内容和结构。探索建立国有企业改革发展专项资金，支持本市重大战略性项目及企业重大科技创新和技术进步项目。
八、以发挥企业党组织政治核心作用为重点，加强企业党建工作,构建和谐企业
(二十六)充分发挥企业党组织在推进企业改革发展中的政治核心作用。企业党组织要围绕企业发展战略和重大改革举措，开展调查研究，把握职工思想脉搏，有针对性地做好思想政治工作。企业党组织要参与决策，确保企业决策符合党和国家的大政方针，符合国家法律法规，符合宏观政策导向；要带头执行，组织党员干部并带领职工努力完成企业改革发展计划、实现企业改革发展目标；要保证监督，对违反方针政策的行为敢于监督、及时反映，对出现的问题加强教育管理，对违法乱纪问题依法依纪查处。在建立健全法人治理结构的同时，继续完善党政领导“双向进入、交叉任职”机制。
(二十七)以改革创新精神推动国资国企改革发展中的党建工作。企业党组织要坚持党要管党、从严治党，充分发挥党的政治优势、组织优势和群众工作优势，切实增强凝聚力、渗透力和战斗力。坚持“三同步”原则，即新组建企业同步组建党组织、企业调整改制时同步调整设置党组织及机构、部署经济工作时同步部署党建工作。加强党内民主建设，改革党内选举制度，按期换届改选，增强党员的主体作用。加强精神文明建设和企业文化建设，推广先进典型的特色经验，发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，确保改革发展稳定的大局。
(二十八)加强企业领导班子建设和反腐倡廉工作。企业党组织要深入开展“四好”领导班子创建活动，在推进改革发展中发现、锻炼和考验干部，选拔使用优秀干部承担改革发展重任。在董事会选聘经理人员时，企业党组织要着重把好标准关和程序关。各级党员领导干部要解放思想、转变观念，在推进改革发展中发挥模范带头作用，正确对待和处理自身利益问题。围绕改革发展各项工作贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，按照“三个更加注重”、“七个不准”的要求，制定和实施惩防体系建设工作方案，全面贯彻国有企业领导人员廉洁从业规定，防止改革发展中出现腐败现象。
(二十九)加强厂务公开、民主管理促进企业和谐。研究和探索新形势下群众工作的特点和规律，注重发挥职工的积极性、主动性、创造性。企业党组织要坚持全心全意依靠职工办企业的方针，企业改制中涉及职工合法权益的应听取职工代表大会意见，职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，推动企业建立健全集体合同制度和工资集体协商制度，切实保证职工共享改革发展成果。加强信访稳定工作,注重解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进企业改革发展中保持企业大局稳定。
九、加强对推进国资国企改革发展的组织领导
(三十)健全组织领导体制进一步明确责任、形成合力。市委、市政府建立推进本市国资国企改革发展工作协调机制，统筹决策国资国企改革发展重大事项。各有关部门、各企业要增强大局观念和责任意识，在市委、市政府的领导下，坚定不移、坚持不懈，各司其职、密切配合，落实工作责任，形成推进国资国企改革发展的合力。企业领导人员要做好职工思想发动和组织宣传工作，引导广大职工参与改革、支持改革，切实保障职工合法权益,维护企业和社会稳定，确保本市国资国企改革顺利推进。
各有关部门要按照本意见精神，结合实际，抓紧制定实施细则，并加强检查落实。
各区县国资国企改革可参照本意见执行。
