从理论上正确认识和理解国有企业改制，在实践中正确处理企业改制中的有关问题，有助于确保改制工作顺利进行并取得实效。
一、国有企业改制的方式问题
《企业国有资产法》第39条规定了三种企业改制方式：(1)国有独资企业改为国有独资公司；(2)国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；(3)国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。
如果从企业的国有性质和法律形态是否改变两个角度来考察，这三种方式可以重新划分为：(1)国有独资企业改为国有独资公司和国有资本控股公司；(2)国有独资企业改为非国有资本控股公司；(3)国有独资公司、国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。
重新划分后，第一种改制方式，企业的国有性质没有发生变化，但法律形态发生了变化；第二种改制方式，企业的国有性质和法律形态都发生了变化；第三种改制方式，企业的法律形态没有发生变化，但企业的国有性质发生了变化。
企业改制方式的选择确定，一方面取决于企业的现实情况，看其本身是国有企业还是已成为有限责任公司，另一方面取决于国资管理部门对企业重要性的定位。对关系国计民生的国有企业，改制以后一般仍然要通过控股保持其国有性质，采取第一种改制方式；对处于市场竞争性行业的国有企业，一般采取第二种或者第三种改制方式，不再保持控股地位，甚至完全退出。
确定改制方式是一切改制工作的基础，改制方式不同，改制过程中对一些关键问题处理的原则和标准也就不同。比如，改制后企业国有性质没有改变的，职工的国有身份仍然保持不变，原企业不向继续留用的职工支付经济补偿金。
二、国有企业改制的主要工作问题
将国有独资企业改为国有独资公司、国有资本控股公司或者非国有资本控股公司，是对企业进行组织结构和法律形态的彻底转换，是将按照《全民所有制工业企业法》设立的国有企业改制为按照《公司法》设立的有限责任公司。其中将国有独资企业改制为非国有资本控股公司或者国有资本完全退出的非国有资本公司，是完全彻底的企业改制，在这一过程中，一般须完成好以下三个方面的工作：
（一）非经营性资产的剥离改制
现在国有企业的改革是由出资人主导的改革，改革的目的是建立现代企业制度，将企业改造成真正的市场竞争主体。所以，企业改革，首先要摸清家底，在全面清产核资的基础上，将与改制后的公司无关的或者关联度不大的资产及业务剥离出来，进行主辅分离，分别改革。在国有企业中，辅业常常是企业所负担的各项社会服务职能，包括职工生活服务职能。将辅业资产剥离出来，直接改制为非国有资本公司，是最彻底、最理想的改制。但是由于受到社会各方面条件的限制，辅业改制后经营上常常入不敷出，很难独立生存下来。所以实际工作中一般采取两种处理方式，如果辅业资产较多，先改制，然后由改制后的新公司在一定时期内给予补贴和扶持；如果辅业资产较少，可将辅业资产剥离后托管给改制后的新公司，由新公司利用辅业资产继续为职工生活提供服务。无论采取直接改制还是将辅业资产托管维持的方式，出资人都必须对此做出妥善安排，以维护职工生活的正常进行和社会秩序的稳定。
（二）经营性资产的评估出售或折价入股
这是国有企业改革的重头戏。在改制前的国有企业中，国有资产是由国家依据《全民所有制工业企业法》授予企业进行经营管理的。改制后，经营性资产将作为股东的出资进入新公司，成为新公司法人财产的一部分。经营性资产不仅仅是指实物资产，还包括专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产。未包括在内的各项资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，必须向原企业的出资人支付有偿使用费或租赁费。
低价折股、低价出售等导致国有资产流失的行为主要发生在对经营性国有资产处置这一环节。作为改制企业的出资人或者资产主管部门，一方面要清晰界定经营性资产的范围，另一方面要通过评估准确反映经营性国有资产的市场价值，并通过在产权市场上公开挂牌进行处置。出售经营性国有资产所获得的资金，还是对职工进行劳动关系调整，给予经济补偿的主要资金来源。
（三）职工劳动关系调整
任何一个国有企业，如果改制为非国有企业，企业性质发生了根本变化，职工的切身利益会受到较大影响。为了确保职工利益不受损害，根据《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》(国办发［2005］60号)，必须严格按照有关法律法规和政策对职工劳动关系进行调整，即由职工与原国有企业的长期劳动关系，调整为依据《劳动合同法》重新与改制后新公司确立的新的劳动关系。职工劳动关系调整涉及到了原劳动关系的解除和新劳动关系的确立两个方面。解除原劳动关系，企业要按规定向职工支付经济补偿金等有关费用，同时原企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费，原则上都要一次性付清。改制后的新公司要按照《改制方案》安置职工，同时按照《劳动合同法》与职工重新签订劳动合同，并及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系。
三、国有企业改制中土地资产的处置问题
国有独资企业改制为有限责任公司，都要将原企业的净资产评估后进行出售或者折算为股份。土地资产是企业资产的重要组成部分。目前，大多数国有企业的土地都是国有划拨用地。改制中，为确定改制资产的市场价值，常常要先将土地资产从企业经营性资产中分离出来，由专业评估机构单独进行估价，估价结果经过本级政府或政府主管部门调整、确认后，作为土地出让的评估值，并入企业总资产范围。此时经营性资产评估值中包含的土地价值就是政府确定的土地出让金的全部价值。
有些地方政府规定，土地出让金先通过国土管理部门收缴一部分，大约45%，再通过产权市场缴纳一部分，大约55%。土地出让金的缴纳虽然放在了产权交易前后的两个时间段上，但实际支付人仍然是产权市场上经营性资产的受让人。这种安排，对财政收支来说结果是一样的，全部出让金最后都缴到了财政。但是对净资产较多的企业来说结果会有所不同。对改制净资产大于改制成本的企业，先收取的土地出让金财政将不再给企业返还，在一定程度上减少了进入改制资产范围的经营性国有净资产。
四、企业价值评估问题
国务院国资委《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》(国资发产权［2006］274号)是加强国有资产评估管理的一个很重要的文件。该文件规定：“涉及企业价值的资产评估项目，以持续经营为前提进行评估时，原则上要求采用两种以上方法进行评估。”对这一规定，在实际执行过程中存在着不同的理解，甚至是误解。能否进行企业价值评估，要取决于企业改制方式。
(一)公司制企业改制
将国有独资公司改制为国有资本控股公司，或者将国有独资公司、国有资本控股公司改为非国有资本控股公司，都是依据《公司法》进行的，本质上是对公司股权进行多元化和分散化改革，只涉及股东及其股权的变更，不涉及企业组织结构和法律形态的转换，公司作为一个独立的法人实体并没有受到影响。所以这几种方式的改制，具备持续经营前提，对转让股权的价值确定，无论是全部股东权益还是部分股东权益，都必须进行企业价值评估，或者说其价值都必须在进行企业价值评估后确定。
(二)国有企业的公司化改革
在将国有企业改制为国有资本控股或参股公司过程中，对经营性资产进行企业价值评估是不适宜的，这种做法混淆了企业整体资产评估与企业价值评估的概念。
企业价值评估是将企业作为一个以赢利为目的，由各种要素资产组成并具有持续经营能力，能够创造利润的相对完整的系统整体，通过预测企业的未来收益，对以企业赢利能力为基础的市场交换价值进行评定估算。企业价值表现为企业所具有的获利能力(具体表现为企业收益能力或现金流)的折现值。所以进行企业价值评估必须将持续经营作为其前提条件。
对国有企业进行公司化改革，实际上经历的是一个对原企业资产、人员分解，法人注销到新公司资产人员重新整合，法人重新设立的过程。通过前文所述已知，改制前后企业的资产规模、治理结构和法律形态都发生了变化，改制后此法人已非彼法人。用会计上的持续经营概念进行衡量也可以发现，持续经营这个前提并不存在。对资产来说，只能遵循“持续使用原则”，对企业法人才能适用“持续经营原则”。如果非要用企业价值进行评估，评估后还必须按照贡献原则，将经营性资产的价值从企业价值中分离出来。只有这样，评估的结果才是经营性国有资产的价值。
国有企业改制是一个复杂的系统工程，如果能从道理上把这些问题搞清梦，就抓住了纲，就能做到纲举目张，有助于在纷繁复杂的具体事务中保持清醒头脑，顺利推进国企改革事业。
