一、问题的提出
进入新世纪以来，围绕国有经济的认知问题异常复杂，人们在肯定国有经济改革与发展成就的同时，对国有经济的诟病也越来越多。在此次全球性金融危机爆发前，人们对国有经济的批评主要集中于国有经济垄断、国有企业领导人薪酬制度、小集团福利最大化、国有企业社会责任缺失等问题，旨在进一步推动"国退民进"；金融危机发生以后，面对国有经济发挥中流砥柱作用和政策工具职能的强化，人们转而批评"央企凶猛"、"国进民退"、"挑战中国模式"云云。而年薪10万元的抄表工、中石化千万元的水晶灯、国企进军楼市屡争"地王"等现象，无疑为国有经济赢得了更多的"关注"及批评声浪。这既表明国民对国有经济关涉自身福祉问题的高度关切，同时也提醒理论界与决策者，国有经济仍然面临一系列深层次的矛盾，国有经济改革与发展任重而道远。
当前关于国有经济改革的许多争论，归根到底都与国有经济的身份和地位有关，需要讨论的问题有：国有经济是公共部门还是私人部门？国有经济能否竞争？国有经济是否要盈利？国有企业的领导是政府公务人员还是企业家？等等。市场经济是法治经济。在社会主义市场经济中国有经济居于什么地位，发挥何种功能及角色，当然也不能囿于先验的理论规定，同样需要法律规范及一系列正式的制度安排来界定。
笔者认为，对于国有经济身份、地位问题的研究，应当坚持马克思主义政治经济学的基本原理，但不能囿于传统的政治经济学分析路径，而应该调整观察视角，运用新的分析方法。鉴于国有经济问题在很大程度上是中国特色社会主义经济及"中国模式"中的一个引人注目的焦点，对于该问题的讨论和回答也不能停留于实用主义和策略层面，而必须进行多角度的、学理的解析。本文拟从法经济学的视角，运用公法与私法界定理论对国有经济身份、地位问题进行新的解释，为正确认知社会主义市场经济条件下国有经济地位、功能及角色提供了一种新的观察维度。
二、国有经济的法律地位
理解国有经济的法律地位，观察与我国同属于大陆法系的相关国家的法律界定可能颇有参照意义。
法国著名法学家莫里斯•奥里乌指出，"现代公法将行政产业分为两部分，即公产与私产"，其中，"公产是一些须有公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决权。"[1](p827-828)而行政私产主要与国家增加财政收入来源的诉求有关。私产"尤其有税收作用，财产由所有者管理，其收入必须存入公共银行。"[2](p1135)其他大陆法系国家，如日本与法国类似，把国有财产（类似于法国的行政产业）区分为国有行政财产和国有普通财产。前者类似于法国的"公产"，后者类似于法国的"私产"。由于"行政公产"（法国）或"国有行政财产"（日本）归公共所有或行政占有，行政运营拥有的只是"信用上的决定权"，可以暂不考虑。最有研究意义的是"行政私产"（法国）或"国有普通财产"（日本）的相关制度安排。通过日本著名学者植草益对基于国有普通财产投资形成的日本"公营企业"的规制问题的分析，可以管窥一二。根据植草益的研究，日本人的"公营企业"（与我国过去的国营企业提法有异曲同工之妙）主要有三类：第一类是"部门企业"，即归中央政府部门或地方自治体所属的企业；第二类是"公共法人"，即根据特别法设立的，由政府或地方公共团体出资但委托给企业家经营的企业；第三类是"公私合营企业"，即政府或地方公共团体持有股份的企业，一般为股份有限公司或有限责任公司。各类公营企业都受到公共规制，但规制主体与内容有所不同。第一类企业的规制主体是国会，国会对该类企业的预算、决算、价格、事业计划、资金供应、利润处理等具有决定权；第二类企业同样受到立法机构与政府部门的规制，但由于其属于所有权与经营权分开的企业，受规制程度相对弱化，例外的是该类企业中的大型企业受规制的程度几乎与第一类企业相同；第三类企业与私营企业相同，是按照民法、商法组建的股份有限公司和有限责任公司，财务、会计与官厅不同，所以除了主管官厅的规制，其他官厅的规制轻微，而且原则上国会的监控也被撤除，国会仅保有调查权限。在日本，第二类和第三类企业，被称为"特殊法人"。[3](p331-336)
在现代市场经济的法律体系中，事实上存在公法与私法的区分。其中，公法是以公共权力发动为特征，用以调整社会关系的法律规范的总称。私法是以平等主体之间自主选择为特征，用以调整社会关系的法律规范的总称。公法体现了社会生活要求集中管理的方面，反映着生活中对集中、纪律、管理等从属关系的需要，重心是规定公民与国家的关系，规定政府及官员的权力、责任和义务。公法属于法律调整中"管"的一种，与政府干预相适应。公法的价值侧重于维护社会秩序和社会公平，实现的是分配正义。私法体现了社会生活本身不受国家权力任意干涉的需要，属于国家权力需要"放"开的部分，以便让社会生活主体根据自身需要做出选择的非集中的自由原则。私法能够保证人们按照客观经济规律办事，实现商品交换的等价、自愿、有偿，体现权利主体的自主和平等。它的价值侧重于自由和效率，实现的是校正正义。概括起来，公法与私法的主要区别主要是：主体上看，公法关系的主体至少有一方是国家，而私法主体均是平等的社会主体；从内容上看，公法调整的是公共利益，私法调整的是私人利益；公法以权力服从为本，私法以权利平等为本，等等。
从国家产生的根据和存在的基础来看，国家一般只具有公法人格，国有经济似乎应该由公法来调节。但在经济生活中，国家往往是以私法人格来参与各种经济活动。国家的私法人格是指国家据以参加各种私法法律关系，并成为该种法律关系主体的资格。国家作为私法主体与普通私法主体的最大不同在于国家并不是直接以民事主体的身份参与市场竞争，而是要通过主体的转换及主体的具体化来实现，即国家作为私法主体不是通过自身的组织机构来实施，而是通过政企分开、所有权与经营权分离后，由其控股公司或企业代为承担私法主体的角色，以实施私法主体的功能。[4]从这个角度来看，国有经济的实质就是作为国家特殊的参与市场活动的私法主体的具体表现形式。国家作为私法主体，在经济活动中的一切行为也应该体现私法精神，但根本目标却是服务于公共利益，亦即国家的公法义务不能通过私法渠道而遁避。因此，作为国家--这一特殊的私法主体的代位者之一的国有经济，其也必须履行公法义务。
对于不同领域的国有经济，其受公法约束的程度有所不同。从法学角度看，不同类型的社会产品的提供主体受制于不同的法律规范模式：纯公共物品的供给服从于以权力为基础的公法规范；私人物品的供给一般服从于以权利为基础的私法规范;对诸如电信、电力、高等教育、城市供水、公共交通等准公共产品而言，它所适用的法律调整模式就相对复杂一些，这主要是由准公共产品特性所决定的，即准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的一种产品。因此，准公共产品的供给主体一般是那些从事公益性很强且被置于国家强力保护和监督之下的，既不适于国家直接插手，也不适合直接交给私营企业去运营的经济主体。所以，适用于准公共产品供给主体的法律调整模式是介于公法向私法转变以及私法向公法转变的中间法状态，是公法私法化以及私法公法化的具体体现。据此，法人制度也被划分为公法人、私法人和特殊法人 三类。一般而言,公法人是依据公法而设立的法人,例如国家及地方自治团体等。公法人是国外尤其是大陆法系国家行政法系的重要制度。即使是公私法之分并不明晰的英美法系,也存在这种公法人制度。私法人是依据私法而设立的法人,例如依据民法而设立的社团、财团，以及依据公司法而设立的各种公司。
尽管各国法律对公法人的定义并不一致,但在涉及公共产品供给的法律调整方面都具有很大的相似性,其法律属性与组织特征基本一致:在运作目的方面,与私法人追求利润最大化不同,其主要目的是追求公共利益;在设立原则方面,私法人以准则主义为原则,基本上实行意思自治。而公法人一般经行政机关批准才能设立;在组织机构方面,私法人根据民商法的规定设立,其主要负责人由法人内部机关依法确定;在受国家监管方面,私法人与国家是社会管理相对人和社会管理者的关系,私法人的一般经营事务实行意思自治,国家不得任意干预。而公法人和国家的关系相当密切,受国家的影响和控制很大,通常要受到国家强有力的监督,这与其公共性是一致的。由此可知,公法人和私法人在法律调整模式方面是截然不同的。特殊法人是依据特别法律设立的法人,一般从事公益性很强的工作,且被置于国家的强力保护和监督之下。设立特殊法人的目的在于有些事务不适于国家直接插手,但也不适合直接交给私营企业去运营。在政策制定方面,国家可以站在大局的高度,以财政税收为后盾进行规划,而在具体实施政策的时候,有许多情况并不适于国家直接参与,例如铁路、公路、机场等的具体建设及建成后的运营，如果实行企业式经营管理,效率和效果就会好于政府直接经营。
三、我国国有经济身份、地位的再认识
关于我国经济的身份、地位问题的研究文献汗牛充栋，但主流的认识和表述集中体现于标准的法学教科书，以及相关法律法规。
在法学教科书中，国有企业的法律特征被认为主要有三个方面：一是企业的资产属于国家所有。国家是国有企业的唯一的或主要的投资者，国家可以将国有企业通过法律或政策交给地方政府管理，但国家不与地方政府分享国有企业的所有权；二是国有企业无论其规模大小，均具有法人资格。一般来讲，国家关于法人的制度由民商事法律的一般法予以规定，其中对法人的条件和设立程序做出规定，由投资者申请设立；而国有企业则由国家规定的特别法律强制性规定其一律具有法人资格；三是国有企业实行所有权与经营权相分离的经营管理制度。依照我国现行法律，企业依据国家所有权主体的授权，对本企业占有的国家财产行驶经营权，企业依据经营权而取得法人资格。由于我国的法人制度与投资人的有限责任制度直接相关，因而国家对国有企业的债务只以投资额为限承担责任，企业对外承担民事责任的物质基础是国家授权其经营管理的全部财产。 至于国有经济及其国有企业如何运营，一般教科书特别强调国有企业经营权来源于国家所有权的授权，仅具备物权的全部法律特征 。关于国有企业的义务与经营责任，除了强调必须完成国家依法定程序下达的指令性计划，以保障国家宏观经济政策的实施和国民经济发展目标的实现外，与企业法对一般企业的界定并无不同。[5](p130,131,133)也就是说，在法学教育视野下，关于国有经济身份、地位的特殊性认知还是相当粗线条的。同样，一篇关于国有经济发展中的重要法律问题的研究报告，也只是特别强调了国有企业应当具有公益性和营利性双重属性。[6]
我国宪法对国有经济的身份、地位的界区是明确的：国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。但改革开放以来，由于必须直面艰难的国有经济改革课题，加之改革路径的渐进式或"摸着石头过河"的特征，政府与学界对国有经济问题的认识与实践一直带有很强的策略性质。在宪政层面与意识形态层面，国有经济的身份、地位或角色是清晰的，但实践中的国有经济及其企业却是目标多元、角色复杂的。关于国有经济与全民所有制怎样关联及如何实现这类深层次的问题的叩问，也就逐渐为现实而复杂的利益关系所淹没了。
2008年10月28日第十一届全国人大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》是一部关于我国国有经济身分、地位的重要法律。其中第三条再次明确，国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权，并提出了国家出资企业替代国有企业概念；同时，对履行国家出资人机构与国家出资企业的权利、责任、义务做了进一步的规定。但是，这部法律对非经营性的国有资产与经营性的国有资产没有做必要的区分， 进而对经营性国有资产投资于不同领域企业形成不同的制度安排没有做出必要的分类及差别化的设计；对国家出资企业的法人权利设定比较充分，而对国家出资企业的责任义务的规定则只是原则性的；对履行国家出资人职责机构的权利界定比较充分，但对于如何监管履行国家出资人职责机构如何运营好全民资产还只是提出一些指导原则，缺乏相应的体制机制设计和制度保障。这表明，改革开放30年之后，围绕我国国有经济的法律设计并没有从根本超越不加区分地把各种领域国有企业变成市场竞争主体与法人实体的改革路径，国家出资企业与其他所有制类型的企业最大的不同可能只不过是国家出资与否。换言之，我国国有经济及其企业主要接受"私法"调节，履行"私法"精神；其作为具有"公法"人格的国家参与市场经济活动私法主体的"代位者"仍然缺乏明晰的制度安排。
中国从总体上说属于大陆法系国家，市场化改革以来，经济生活结构、形态日渐复杂，相关法制建设进程呈加速态势。在计划经济时期，国有经济几近覆盖全部社会经济生活，从法律角度规范国有经济并界区其功能角色可能是没有意义的事情。但在社会主义市场经济及多元所有制经济共同发展的条件下，这种必要性则是毋庸置疑的，现实的迫切性也越来越明显。运用主要源于大陆法系的公法与私法界区理论，可以从以下几个方面增进对我国国有经济问题复杂性的认识：
第一，国有经济的实质就是作为具有公法人格的国家参与市场活动的私法主体的具体表现形式，国有经济及其企业主要接受私法调解是社会主义市场经济使然，但不能因此改变其作为具有公法人格的国家的"代位者"这一根本性质，国有经济不论在什么领域，都必须履行公法义务，服务于公共利益及全民福祉。国有经济作为全民所有制实现形式不应是政治经济学教条，而应该从法律上加以明确界定，并做出有利于全体国民福祉改进的具体的制度安排。国家及其政府是全体国民利益的代表，是受国民委托的代理者。国有经济是全民所有制的实现形式，国有经济的具体投资、运营、监管是企业经营班子与国有资产管理部门的职责，但归根到底是接受全体国民的委托来投资、运营、监管全民的财产。所以，国民应该而且必须对国有经济的投资、收益及用途具有充分的知情权。
第二，国有企业天生具有政府政策工具的功能。一般认为，国有企业具有四个方面的基本功能：(1)生产功能， 即向社会提供一定的产品和服务；(2)盈利功能，即为政府提供财政收入的功能，是使政府机构得以正常运转并行使其功能的基础；(3)控制功能，即政府为了确保政权稳定和政治意图的实现，通过直接投资创办国有企业的方式，对那些政府认为需要控制的行业和部门实施控制；(4)社会功能，主要指国有经济须承担一些社会责任，如缓解失业、协调社会矛盾和限制贫富差距等。除了生产功能外，国有经济的其他三个功能都直接或间接地执行公共政策。[7]
国有经济作为公共经济政策工具的必要性在于：
--国有经济控制的国民经济重要行业和关键领域均是国民经济的命脉部门，它关乎居民公益性需要的满足，关系国家安全的维护，影响宏观经济的协调发展。这些重要行业和关键领域的"重要性"和"关键性"呼唤着有一支可靠而强大的经济力量来承担这一责任，发挥支配作用。[8]国有经济是一种掌控关键领域的制度安排，实际上是管理国家、实施经济政策的工具。[9]
--国有企业同公共经济政策及政府监管有一定的互补性，即有些公共经济政策和政府监管措施的实施需要由国有企业来承担，所以当政府缺乏实施公共政策和监管措施更有效的手段时，往往必须通过建立国有企业来保证公共政策目标的实现和监管政策的落实。[10]
--国有企业和公共政策（包括监管政策）具有可替代性。国有企业与公共政策都是实现某些社会经济目标的手段。某些社会经济目标必须通过国有企业来实现，有些社会经济目标则必须通过政府制定并实施公共政策（包括监管措施）来实现，也有许多社会经济目标可以由国有企业与公共经济政策共同实现。[11]
--国有经济的公共经济政策工具效应还表现在其具有引导和带动的作用。所谓"引导"，是指国有经济引导非国有经济发展和社会投资的趋向，从而促进社会经济活动与国家发展战略和结构演进相适应；所谓"带动"，是指国有经济通过自己的示范和带头作用带动整个社会经济的发展。[12]
也有学者提出，政府履行经济职能同政府建立国有企业不是一回事。政府履行经济职能实施公共政策，有些要通过国有企业来实现，如提供公共产品，经营影响全局的自然垄断行业，经营有关国防和国家安全的行业等；有些则不需要建立国有经济企业，可以通过其他手段实现。[13]
关于国有企业执行的公共经济政策的范围，一般认为主要应该是：
--基础设施、生活必需品的供给。 国有企业是政府调节国民经济的特殊手段，可以解决一些政府通过财政、货币、价格、外汇和产业政策等不能解决的问题，如平价物品的供应，基础设施"瓶颈"部门的发展、研究与开发，国民经济中低利或亏损项目的建设。[14]
--协调及制度安排。 国有经济中的公共企业按照政府的要求，要对一部分有宏观意义的微观主体利益提供制度安排和协调服务，如实现产业结构的协调，协调区域发展，缩小地区差异。[15]
--协助完成国家经济社会发展目标。由于国有企业的特殊性质及其与政府的特殊关系，国有企业在经营过程中还要承担经济调节器的功能，为国家全局利益和社会公共利益服务，包括帮助国家实现经济发展目标和发展计划，刺激和带动市场投资，完成科技项目和工业项目的攻关任务。[16]
--缓解经济的周期性波动。由于国有企业受政府控制，可以在相当程度上实现生产和经营的计划性，克服了一般私人企业生产的盲目性和无政府状态。因此，当经济高涨时，国有企业可按政府要求缩小投资，防止经济过热；相反，经济萧条时，又可以按政府要求扩大投资规模、扩大社会需求，拯救衰落的企业和产业，扩大就业，从而刺激经济的回升。[17]
第三，在社会主义市场经济条件下，国有经济除了不言而喻的意识形态角色外，在不同领域扮演的角色可能有所差异，作用程度有强弱之分，但应当结合国有经济存在的领域和存在方式，厘清国有经济的角色和功能，不能不加区分地"一锅煮"。例如，在城市自来水、燃气供应、公共交通、电力、铁路等公用事业领域，国有经济的存在不能简单地设定为供给相关产品和服务，并把原国有企业改革目标雷同于竞争性领域国有企业的改革目标，即建立所谓市场竞争主体和法人主体，并追逐利润最大化。该领域国有经济的存在是政府实施有效监管的辅助手段，是落实国家公共政策目标和增加国民福祉的载体。最近被议论纷纷的若干城市自来水涨价事件，是该领域国有经济改革目标紊乱的某种折射。从涨价理由来看，生产成本上升被认为是主要的原因。作为自然垄断的国有企业，当然也应该以收入弥补成本，并获得正常的利润。但是，如果该领域的国有企业把将本求利作为主要目标，就陷入一种悖论：既然自然垄断的国有企业也可以追求利润最大化，为什么不允许私人垄断企业不能取而代之，却只能以参股或控股（极少数城市自来水企业有此种情形）的方式来体现？如果成本上升作为涨价的理由是成立的，为什么提出涨价的自来水企业大都有外资控股背景，而宣布降价或涨价后增加居民用水补贴的国有自来水企业同样大有人在？作为政府监管者的政府如果认可成本上升就涨价的合理性，同时，有利用价格杠杆、节约用水的政策意图，应该召开有广泛代表性的听证会，从而把自来水涨价变成一种监管行为，而不能任由带有明显私人资本意图的自来水企业对公众和政府的"绑架"。
第四，在国有经济框架下建立健全法人制度。国有经济因其存在领域和扮演的角色不同，其国有企业应该建立不同的法人制度。在一些关涉国家利益、全民福祉的重要领域中的国有企业（例如作为中国银行业改革"副产品"的信达、东方、长城、华融等四家资产管理公司，以及在进出国际市场的主权基金类投资企业，等等），应该实施"公法人"制度，企业领导人应纳入政府官员系列并建立相应的绩效考评办法。从这意义上讲，不加区分地把国有企业的领导人完全同行政级别脱钩的办法可能是简单化的做法。在一般竞争性领域以股权形式存在的国有经济，不过是股份公司多元投资主体中的一元，不管是控股还是参股，自然形成"私法人"制度。但国有控股企业的领导人绩效考核不仅要考核利润及国有股红利指标，还要考核其贯彻国家战略意图的效果；不仅要看国有资产保值增值水平，还要考核资产运用的政策效果。在战略性产业、公共生产及公共服务部门，可以建立"特殊法人"制度，既独立自主经营，又贯彻政府的公共政策意图，着力改进民生，为全社会经济社会和谐、可持续发展提供共同条件。在此基础上，就可以在国有经济多元的目标集合中因法人制度差异突出其主要目标，不同类型的国有法人制度按照不同的法律来规范、调整。
第五，鉴于国有经济的特殊性质，国有企业领导人的薪酬不能简单参照国外企业家和民营企业家的薪酬标准来设定。如果国有企业领导人的年收入不仅数十倍、上百倍于职工平均工资，与国家公务员工资水平完全不成比例，甚至让外国中小资本家自惭形秽，这显然是十分荒谬的。因为国有投资来源于国民税收，经营绩效也不完全取决于企业家才能，而在很大程度上与产业领域及国家政策意图有关。国有企业领导人的薪酬制度亟待完善。考虑到我国国有企业存在领域的广泛性，以及国有企业与外资、民间资本企业事实上存在的日益激烈的竞争，也考虑到国有资本以参股、控股、独资等方式存在的复杂性，国有企业（主要是国有控股的股份有限公司和有限责任公司）领导人的薪酬制度也可以多元化。但总的原则应该以国家公务员薪酬和职工平均工资为基础，根据企业履行国家政策目标情况和经营绩效通过年薪和奖金来体现，绝不能以资本利得的形式来呈现。换句话说，如果国有企业领导者个人在企业中有股份投资，那么就应该把国有企业领导人的资本利得与薪酬严格区分开来，纳入依法管理的轨道，回应公众的关切，也以正视听。
第六，探索国有经济的有效监管方法。目前，国有资产监督管理委员会集"出资人"与"监管者"于一身，在国有经济运营与监管中扮演了特别重要的角色。国有资产的出资人概念包括两个方面的含义：一是经济学意义上的,另一个是法律意义上的。国有资产作为全民所有的财产,由某个政府部门代表国家作为出资人,这是经济学意义的"出资人"；而在法律上,由一个政府部门作为国有资本的出资人，特别是集出资人与监管者于一身却是行不通的。法律上的"出资人"必须是具体的权利、义务和责任明确的主体。第十届人大政府机构改革以后,国资委的设立从行政体制上结束了国有资产"出资人"职能多部门分割的状态，是一大进步。但是，应该明确，国资委作为国务院直属的正部级特设机构，只不过接受全民委托，监督管理国有资本的运营而已，不应该也不可能取所有者而代之。
既然国有经济应该履行公法义务，服务于公共利益及全民福祉，国有经济的监管问题就不仅仅是简单的资产保值、增值问题，而且还必须与公共利益、全民福祉的实现程度紧密结合起来。从这个意义上讲，国有资产监督管理部门不过是一个执行机构，最终监管权力应该归于全国人民代表大会。在全国人大例会的审查内容中，仅有计划、预算、决算、审计等是不够的，还应该把国有经济运营效果及其投资、收益、使用方向等纳入审查视线，以回应全体国民对国有经济的福祉诉求。
四、国有经济进一步改革发展应规避的若干误区
理论与实践的发展，要求我国国有经济进一步的改革与发展的过程中应着力规避以下认识误区及实践误区：
第一，不能漠视国有经济的意识形态意义和社会主义经济制度保障功能。我国国有经济作为社会主义全民所有制的实现形式不是一个政治经济学"教条"，而是中国特色社会主义经济制度的基本标识。我国国有经济既具有市场经济条件下国有经济的一般性质，更具有源于中国社会主义经济制度的特殊性，国有经济有效发挥自身的功能，扮演好自己的角色，是中国特色社会主义道路及"中国模式"的有机组成部分。关于"国退民进"或者"国进民退"的讨论，均不应该无视这样一个大的制度背景。国有经济"进"还是"退"不过是策略问题，是因经济环境、条件变化而做出的某种适应性调整，而其意识形态及制度保障职能强化不能削弱。为此，需要在宪法层面做出更正式的制度安排，切忌想当然的麻木不仁。
第二，国有经济作为全民所有制的一种实现形式并不会"天然"地代表全体人民的利益，增进国民福祉。作为社会主义政治经济学的基本原理，国有经济被认为是全民所有制的实现形式。但是，作为国有经济的具体产权单位--国有独资及国有控股企业，却采取了自主经营的形式，具有独立的经济利益。在没有找到一种有效的制度架构的情况下，国有企业进而国有经济并不"天然"地代表全体人民的利益，其投资、运营的收益也可能与全民福祉无关。近年来频频爆料的国企高管年薪、国企职工福利最大化等问题表明，国有经济作为全民所有制的实现形式并服务于全民福祉的制度安排有所缺失。在国有经济控制范围有所收缩、国有企业特别是央企数量有所减少的背景下，企业领导人级别与行政脱钩看似符合市场经济原则，但却背离了国有经济作为具有公法人格的国家的"代位者"这一根本性质。这也是产生所谓国企高管薪酬及职工福利最大化问题的体制根源。少数超大型国有企业的领导人由于其企业"富堪比省"、举足轻重，应该在组织部门任命的基础上界定其属于对全国人民代表大会负责的"准官员"，进而把主要行业国有投资数量、方向、成本、利润分配及其用途作为年度各级人大会议的审议内容。与此相联系，国有资本的人格化问题同样值得推敲。目前，国有资产监督管理委员会作为国有企业的出资人，行驶国有资本"人格化"主体之责。严格地讲，国资委只是国务院的一个具体的执行部门，行使具体国有资产监督管理职责当属实至名归，但就其政府部门层次及性质而言，作为国有资本的人格化代表是极为勉强的。或者在人大常委会建立新的专司国有资本"人格化"代表职责的体制、机制，或者变国资委为人大的专门委员会，是回应国民对国有经济福祉诉求、在实践层面落实国有经济作为全民所有制实现形式的可能路径。
第三，盈利能力与竞争力的提升未必代表着国有经济改革目标达成。进入新世纪以来，我国国有经济的盈利能力和竞争力有极大提升，这是国有经济改革与发展取得的巨大成就。但是，应当看到，国有经济盈利能力和竞争力的提升的成因并非都是国有企业高管、职工努力的结果，也在很大程度上与国有经济的垄断地位和政策支持有关。所以，利润增加固然可喜可贺，但不能"一俊遮百丑"！正如同国有经济在社会主义市场经济中角色的多元性，国有经济改革的目标也是多元的。在建立市场竞争主体和法人实体的改革目标驱动下，国有经济及其企业在追逐利润的过程中失落的功能或角色也应该在改革中找到恰如其分的制度设计和表现形式。例如，部分垄断行业国有企业在与外资合作的过程中受制于外资的利益诉求，变本加厉地涨价侵蚀国民福祉，部分竞争性领域国有企业在发展混合所有制经济的过程中迁就资方贪婪，损害劳动者合法权益，等等，都属于国有经济角色缺失的某种表现。国有经济作为全民所有制实现形式和具有公法人格的国家的"代位者"这一根本性质，决定了国有企业必须在实现利润之外，应该且必须承担更多的社会责任。
第四，提升国有经济竞争力和控制力不能主要是搞好"央企",地方国有企业可以悉数退出。在国有经济战略性调整的过程中有一种倾向，似乎国有经济调整主要是建好"国家队"，主要通过超大型央企来体现国有经济性质和国家政策意图，而地方国有企业不论存在于什么领域，都可以"一退了之"，"腾笼换鸟"给民营经济和外资以发展空间。应当看到，对于某些竞争性领域的地方国企而言，上述调整思路不无道理，但也不尽然。有竞争力的央企可以留在竞争性领域，但有竞争力的地方性国有企业却必须退出竞争性领域是匪夷所思的。而地方公用事业领域的国有经济如果也采取退出和"蒸发"策略，在理论和政策面则几近荒谬。中国是一个大国。每一个省市自治区就其面积和人口而言，在世界上都类似于一个较大的国家。中国的城市特别是省会城市在世界上都属于超大型城市。在这样的背景下，国有经济仍然留在地方公用事业领域既可以垄断性地稳定供给优质的产品及服务，为国民生活及全社会生产提供基础条件，又可以作为政府对垄断的公用事业进行监管的某种替代工具，以解决因为对私人垄断（包括外资垄断，典型的如"洋水务"，笔者注）进行监管而带来过高的交易成本，以及为私人提供财政补贴等难题监管。这种必要性并没有因为国有经济战略性调整政策的实施而改变。近期网上热议的"洋水务"涨价问题再一次惊醒政府及国人，地方公用事业的简单民营化不过是对20世纪70～80年代英国公用事业民营化的翻版，政府的公共政策意图将随民营化而失去依托，国民福祉受到威胁，而后续的监管课题更加复杂。公用事业领域国有经济垄断当然会引发新的政府监管课题，亟待全民提升监管质量；但首先应该对该领域国有经济做出反垄断"适用除外"的相关安排，不能以反垄断、引入竞争为名简单地民营化。为此，我国《反垄断法》总则第七条规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业，以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为以及商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。这是明智的想法，关键是要依法行事。
第五，国有经济的多元角色不能自由"切换"。我国的国有经济长期以来一直都扮演着多元角色，并且可以在不同角色间自由"切换"。表面上看，这是国有经济作为政府干预经济政策工具的淋漓尽致的表现。但需要注意的是，国有经济仅仅是"工具"，而且承载全民福祉，是全民所有制的实现形式。所以，国有经济作为政府干预经济的工具与国民福祉承载者的角色"切换"就不能是自由的、随意的，应该有正式的制度安排来保障。无疑，依据公法私法界区理论，把不同领域的国有经济按照"公法人"、"特殊法人"和"私法人"制度加以区分，以厘清国有经济在不同领域应该扮演的主要角色是必要的，不能"一锅煮"。
五、进一步厘清国有经济的身份、地位
从国有经济作为具有公法人格的国家参与市场经济活动私法主体的"代位者"的性质判断入手，我国国有经济在经济社会生活中的身份、地位，或者说其扮演的"角色"应该主要表现在三个层面：
一是宏观层面。国有经济的角色主要是作为国家调控经济的工具之一,将以努力实现社会目标和经济发展的战略性目标为主旨。从其功能侧重上看,应该综合发挥国有经济的服务、引导、保证和调控性功能，代表国家掌握着巨量战略性资源的大型"航母级"国有企业应承担着平抑物价，稳定市场,促进国家宏观调控政策有效实施的责任。就全社会而言，国有经济还担负着不断提高国民福祉水平的职责，需要最大化满足国民的福祉诉求。从这个意义上说，国有经济在全社会生产、交换、分配和消费各个环节都要有自己独特的调控力和影响力。
二是中观即在具体的产业层面。国有经济角色将主要体现于：(1)对国民经济的某些行业和部门以垄断经营或接近垄断经营的方式进行控制，体现国有经济控制力，同时作为相关领域政府实施公共政策（包括监管政策）的工具。(2)积极参与国际竞争，提升我国产业的国际竞争力。这种国际竞争不论是在我国国内展开，还是在国际舞台上演，不论是采取"走出去"形式，还是"引进来"办法，国有经济应当仁不让，不断壮大自身实力。中铝与力拓结盟失败，[18]失利原因主要是中铝缺乏控制力，整个并购过程不得不依赖外国投资银行操作，这样一来中铝在外国资本大鳄面前已经毫无秘密可言。我国国有经济在实施"走出去"战略的过程中肩负的使命异常艰巨，提升我国产业国际竞争力是国有经济的历史责任。在若干重要产业的关键技术领域，国有经济也应率先突破，尽早摆脱发达国家的技术垄断。(3)在以低碳经济为指向的新产业革命方兴未艾的背景下，国有经济应该在对全局具有牵引作用的关键产业率先发展，从而贯彻国家产业政策，引领产业结构高度化、合理化。
三是微观层面。按照根据存在领域差别建立国有企业不同法人制度的思路，不同国有企业的目标及功能可以得到比较清晰的界区，对不同类型国有企业绩效的判定也就有了不同的标准。其中：(1)按照"私法人"的制度安排，以追逐利润最大化为目标的国有企业主要是供给私人产品及服务，除了承担一般企业的社会责任外，主要以利润及国有资产保值增值作为绩效考核标准，企业领导人级别也应该与行政系列脱钩。在这类国有企业中，需要特别注意的是侵吞、挥霍国有资产的腐败行为的泛滥。 另外，对这类国有企业，不仅要关注其利润从哪里来，更要关注其利润到哪里去，国民在国有投资收益中得到什么实惠。按照"私法人"制度组织的国有企业，在竞争性领域应该与民营经济平等竞争；在国有垄断的资源性产业，应该扣除上缴给国家的垄断收益以后再来考量其经营绩效。国家如果对按私法人制度组织国有企业有非经济目标要求，就需要相应政策支持，但应明晰化、公开化，尊重国民知情权。(2)对于按照"特殊法人"制度组织的国有企业，经济目标与社会目标是混杂在一起的，主要需要公众对其经营绩效做出评判，国家公共政策意图的贯彻、实现程度也应纳入绩效评价体系。国有企业领导人的级别设定也不能简单地与行政系列脱钩，而应该作为"准官员"对各级人民代表大会负责。(3)对于按照"公法人"制度安排、以政府政策工具为己任的国有"企业"，则是身处微观但实际扮演的是宏观、中观意义的政策工具职能。
不论按照何种法人制度组织的国有企业，作为国有经济的微观载体都应该进一步探索全民所有制的实现形式。其中，模拟上市公司年报制度逐步建立起国有企业年报制度，广泛接受国民的监督已经具有越来越多的必要性和紧迫性。（作者：谢地 吉林大学中国国有经济研究中心研究员、经济学院教授）
【本文原载于《政治经济学评论》2010年第3期】
