评述由头：国有企业，尤其是大型央企，因其“国”字当头，其投资行为理应谨慎规范，政府和公众对国有企业的投资效果也有很高的期待。然而根据国家审计署最近发布的对17家央企2007-2009年财务收支审计报告，多家央企投资不规范，并造成国有资产损失的问题浮出水面。那么国有企业不规范投资行为有哪些表现?造成不规范投资的主要原因是什么?如何规范国有企业的投资行为?这些问题都值得我们认真思考，并予以解决。
相当部分的投资风险越来越大甚至已经造成了国有资产的损失和潜在损失等。因此，国家“十二五”规划纲要明确提出：“规范国有企业投资行为”，进一步加强对国有企业投资的管理已经刻不容缓
近几年特别是全球金融危机发生以来，国有企业面对极其复杂的国际国内形势，积极应对各种挑战，改革和发展取得了新的重大进展。与此同时，伴随着各国应对危机而出现的相对宽松的政策环境，国有企业包括新上项目、并购重组、海外收购等多种形式在内的投资扩张情况越来越明显，投资不规范的现象也越来越多。而且，相当部分的投资风险越来越大甚至已经造成了国有资产的损失和潜在损失等。因此，国家“十二五”规划纲要明确提出：“规范国有企业投资行为”，进一步加强对国有企业投资的管理已经刻不容缓。
国有企业不规范投资行为的主要表现
从总体上看，国有企业不规范的投资行为主要有以下几种情况：一是投资决策程序不规范。如在投资调查非常不全面的情况下进行项目投资，造成巨额亏损。二是投资核准程序不规范。如未经相关部门核准，开工建设新项目或增加建设投资。三是投资方向不规范。如一些国有企业非主业投资扩张较快，特别是大型国有企业对金融业和房地产的投资比重较大。四是投资融资行为不规范。如一些子公司未经集团公司批准向银行贷款。五是境外投资行为不规范。如境外投资项目未严格执行国家境外投资活动报告制度，境外工程建设项目风险控制不够，等等。
国有企业不规范投资行为的主要原因
国有企业投资行为的不规范是多种因素综合作用的结果。既有宏观管理体制和政策的问题，也有微观管理机制的问题。
内部控制体系不健全。国有企业相关投资管理制度缺失或不完善;风险评估环节缺失;业绩评价不科学或不及时;管理层级过多，导致信息沟通不畅;内部审计制度推行不力。这些因素直接导致了国有企业投资决策行为的诸多不规范之处。同时，由于国有企业还具有下属企业众多的特点，不健全的内部控制使得大量不规范的投资行为都发生在下属企业。
内部治理机制不完善。内部公司治理涉及到股权结构、董事会、监事会及经理层等。国有企业的内部公司治理在这些方面均有不完善之处，如股权结构方面的“一股独大”;董事会与经理层重合度较高以及外部董事选择机制不合理;监事会的长期弱势;经理层的激励约束机制失效，等等。上述情况造成了公司内部制衡机制的失效， “一言堂”现象普遍存在，投资决策具有随意性。
外部治理机制失灵。除公司内部治理外，消费者、证券市场、银行乃至经理人市场都能成为企业外部治理的重要机制。但由于行业垄断及行政垄断等原因，许多国有企业所处行业竞争缺乏，消费者对这些垄断国企制约不足;由于自有现金流量富集，与国有商业银行的同构性等因素，证券市场和银行治理机制的制约有限;由于国有企业经营管理者任免制度市场化程度较低，经理人市场治理机制的效力也有限。国有企业的诸多过度投资行为和低效率投资行为正是上述外部治理机制失灵的体现。
外部监管不到位。对国有企业投资行为的监管体系可以分解为监管机构和监管制度两个方面。监管机构方面，国资委履行出资人职能对国有企业实施监管，发改委因具有大型项目核准权也对国有企业投资有监管权。除此之外，财政部、商务部、环保部、国家外汇管理局、银监会和保监会等机构也对特定类型国有企业以及国有企业特定投资行为承担一定的监管职能。多部门监管体制虽然反映了改革的进程和转型的特点，但容易导致监管真空和监管冲突。此外，作为国家审计机关的国家审计署因资源约束等原因，其对国有企业的审计监督职能受到限制。从监管法规方面，随着国有企业投资行为的多样化和复杂化，现有监管法律法规已经不能完全满足监管实践的需要。
还需要提到的一点是，近年来伴随着整个经济的高速成长，国有企业的经营效益也不断提高。但是，国有企业一方面获取了高额利润，另一方面却并未按国际惯例向企业的所有者分红，造成国有企业大规模留存利润，而企业内部的资本配置无法像从外部融资那样受到严格的审核监督，客观上为国有企业进行不规范和非效率的投资提供了前提。
规范国有企业投资行为的主要思路
加强对国有企业投资的管理,既要有短期的政策规定,也需要长期的制度安排。
首先，要进一步明确国有经济和国有企业的宏观布局和战略安排。近年来，广受关注的“国进民退”或“国退民进”问题，本质上是国有经济的战略布局问题。国有企业存在的目标是什么?国有企业是否应该有一个合理的“边界”?从“十二五”甚至更长的一段时期来看，应该把国有经济的战略布局和“国家所有权”政策提上重要的议事日程。从我国的情况看，除一些特殊的行业和产业特别是关系到国计民生的领域布局国有企业外，可以不断探索和完善国有企业管理与国有资本管理相分离的制度与政策。同时,国有企业消除垄断、强化竞争的改革要继续深化。
其次，要进一步完善国有资本经营预算制度。2007年开始的中央企业国有资本经营预算工作，对深化国有企业改革，提升企业核心竞争力发挥了积极作用。从改革的方向看，进一步完善国有资本经营预算制度，一是要通过资本经营预算推动国有企业经济布局和结构的战略性调整，解决国有企业布局过宽，国有资本集中度不高的问题。二是要通过资本经营预算加强对投资和收益的管理。这一问题的关键是合理确定国有企业特别是中央企业国有资本收益上交比例。一个基本的原则应该是既要适应国家作为所有权人对资产增值和收益的需要，又要处理好企业经营积累和持续发展的需要，在当前体制下，还要考虑国家作为宏观经济政策制定者和管理者对国民收入分配调整的要求。
第三，要进一步完善内部公司治理机制。从目前的现实看，要通过进一步深化国有企业改革，从根本上理顺国有上市公司和母公司之间的关系，解决当前国有企业投资中决策目标和利益主体多元化的问题;要不断完善国有资本参与资本市场的方式;要改革外部董事选择和考评机制;要不断强化监事会的职能;要继续发挥董事会对经营管理层的制衡作用，逐步改变“内部人控制”的现象。
第四，要进一步完善外部公司治理机制。要不断推进垄断行业改革，有序引入市场竞争;要继续推进国有控股商业银行和政策性金融机构的改革，发挥银行的外部治理功能;要不断完善多层次资本市场体系，发挥证券市场的外部治理功能;要不断推进国有企业人事任免制度改革，进一步将党管干部的原则与市场化配置高级经营管理人员有效结合，探索建立适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的大型国企选人、用人和管人机制，发挥经理人市场的外部治理功能。
第五，要进一步完善外部监管体系。要建立和完善国资委、发改委、财政部、商务部、国家外汇管理局等部门乃至审计署之间的部门监管联动机制，互通信息，避免监管真空，不断提高监管水平;考虑设立新的监管部门，负责国有企业境外投资的监管;充实审计署实力，强化审计署对大型国有企业特别是央企的审计监管职能;完善并严格执行投资项目核准制度、投资项目备案制度和投资计划报送制度等，加大监管力度。
第六，要进一步健全国有企业的内部控制，强化对投资决策程序和下属企业投资行为的监督。国有企业要明确投资决策程序，确定相关部门和人员的职权和责任，完善公司内部控制环境;对投资项目的风险进行动态评估，识别潜在风险并依此制定应对措施;强化企业内部审计制度，加强对企业内部的监控。
（作者为国务院发展研究中心企业研究所所长、教授）
