现有规章制度对国有资本经营预算收益征缴规定较明确，对收益分配只做了原则性规定。政策盲点导致社会上对国有资本经营预算支出安排问题众说纷纭，莫衷一是：有人主张按照“取之于民、用之于民”原则用于社会保障等民生项目，也有人认为用于环境保护和新能源发展更合适，等等。随着国有资本经营预算收益征缴比例的提高和征缴范围的扩大，国有资本经营预算收益分配问题更为突出。本文以中央国有资本经营预算为例，着重讨论资本预算支出的功能定位和结构安排。
一、国有资本经营预算支出的功能定位
国有资本经营预算支出体现国家的意志。从理论上讲，国家作为国有资本经营收益的所有者，既可以用于支持国有企业发展，壮大国有经济，也可以用于发展公共事业，实现社会公平与正义。从实践来看，国外没有相关支出方案和支出标准，更谈不上可供借鉴的所谓国际经验。分析国有资本经营预算支出的功能定位，必须结合国情，具体把握。笔者认为，中国国有资本经营预算支出对象主要是国有经济和国有企业，相应地支出功能应主要定位为经营性，并兼有一定的社会性。
（一） 国有资本经营预算支出应强调经营性
公共财政预算支出强调社会性，而国有资本经营预算支出主要定位于并强调经营性，实现国有资产保值增值是国有资本经营预算支出的主要目标。
首先，公有制是国有资本经营预算支出经营性的制度基础。《宪法》规定，社会主义制度是中国的根本制度，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。国有企业和国有经济是公有制的基础，没有国有企业和国有经济的发展壮大，公有制的巩固和发展壮大难以想象。当然，公有制不可能像计划经济时代那样“大一统”，国有企业和国有经济也没有控制所有领域的必要。尽管如此，保持国有企业和国有经济对关键领域的控制力和影响力仍非常关键。特别是在科技水平、综合实力等方面仍与发达国家有相当的差距条件下，中国可以通过安排国有资本经营预算支持与政府关系密切、资源配置集中、动员能力强的国有企业，以显著提高国家综合实力，维护和发展社会主义基本经济制度。
第二，公共财政体制是国有资本经营预算支出经营性的体制基础。在建立社会主义市场经济体制过程中，构建公共财政框架已从理论探讨变为政府决策。在公共财政支出管理中，社会公平性被放在突出位置。而国家作为国有资本经营预算收益的所有者，更多是追究效率性和效益性，即通过国有企业和国有经济的经营活动壮大自身实力，实现所有者的经济目标。当然，国家也有促进社会公平的职能，不过这种职能作用应严格限定，并尽可能通过公共财政预算进行替代。
第三，经济发展方式是国有资本经营预算支出经营性的机制基础。中国经济发展方式的一个显著特点是对投资和出口高度依赖，消费比重明显偏低。这种发展方式存在重复建设、产能过剩等弊病，易遭到多方质疑。但不可否认的是，这种运行机制在短时期内难以改变。在这种背景下，如果国有资本经营预算支出主要用于社会保障预算等民生项目，一方面对消费促进作用不明显，另一方面却对投资需求产生更大的不利影响。这是因为，尽管中国有中石油、中石化、中国移动等超大型国有企业，更多国有企业经济实力仍然不够强大，企业发展依旧缺乏资金，企业发展基础还不牢固，将大部分国有资本经营预算支出用于社会福利事业，会挤压国有企业投资，并通过杠杆效应大幅减少银行贷款。当前，全球经济形势仍面临很大的不确定性，资本市场和房地产市场已明显表现出对经济调控和增长放缓的紧张情绪，大规模削减国有企业投资将显著影响中国经济增长。国有资本经营预算支出主要用于国有企业和国有经济，是现实经济运行机制下的理性选择。
（二） 国有资本经营预算支出兼有社会性
国有资本经营预算支出还兼有社会服务职能。国家通过调剂部分国有资本经营预算支出用于社会公益活动，保持政府预算总体平衡，或者支持国有企业开展公共活动，服务社会，改善民生。
二、国有资本经营预算的支出重点
国有资本经营预算应重点支持国家经济安全，支持国有经济布局以及国民经济结构的调整。这两类支出在国有资本经营预算支出中占大头。
（一）支持国家经济安全
国家经济安全是指一国的国民经济发展和经济实力处于不受根本威胁的状态。通常，从财力上保障国家经济安全的任务由政府财政直接完成。例如，政府财政出资建立国家粮食储备和石油储备等，防范国际粮价、油价大幅上调或者供应不足的风险。国家通过国有资本经营预算支出保障国家经济安全，主要是基于国有企业投资利益和国家经济安全战略的综合考虑。从某种意义上讲，通过国有企业和国有经济保障国家经济安全在操作上更可行。
国有资本经营预算支持国家经济安全的具体内容有：
1.海外资源能源投资。中国对能源资源有巨大需求，能源资源供应事关国家安全。国家通过国有资本经营预算支出，支持资源能源类国有企业开拓国际市场，从事海外资源能源的勘探、采掘、开发和加工。
2.战略性基础设施。一般性基础设施如公路、铁路、航运属于普通基础设施，由政府或者市场具体运作。但对于某些具有重大战略意义的国内基础设施建设和国际基础设施的投资并购，由政府直接投资较为困难或不便，由民营经济投资又难以为继。在这种条件下，通过国有资本经营预算支持国有企业建设和投资，将更加便利和有效。
3.重大科技项目。科技是核心竞争力的关键，推动某些重大技术突破及国际领先技术的研发，有利于抢占经济科技制高点，增强国际竞争力。在国家财力不足或者不便于直接出面投资的情况下，通过国有资本经营预算支持大飞机等重大关键设备研制和技术研发，支持生物医药、纳米、量子调控、智能电网等关键领域的研发和应用。
（二）支持国有经济布局和结构调整
国有资本经营预算支出也要用于国有经济布局及国民经济结构调整，以加快经济发展方式的转变。
1．支持优化国有经济产业布局。具体包括两部分：一是国有经济的退出，即国家通过国有资本经营预算支持淘汰国有企业的落后产能，支持兼并重组竞争力弱的国有企业，支持国有企业逐步从纯竞争性领域退出，为民营经济和其他经济的发展拓展空间；二是国有经济的进入，即国家通过国有资本经营预算支持国有经济集中到关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，集中到新能源、新材料、节能减排等新型产业，同发达国家展开竞争，占领经济发展的制高点。
2．支持调整国有经济地区布局。国有资本一般是按照市场规则配置资源，从效率低的地区流向效率高的地区。但对中国这样一个公有制国家而言，国有企业还承担着“准政府”的职责，典型的是支持国家东部振兴、中部崛起、西部大开发等区域平衡发展战略。例如，尽管西藏、新疆等西部地区经济发展落后，市场发育不完善，管理水平不高，民营企业不愿进入，国家仍需要通过国有资本经营预算支持生产建设兵团、中央企业进入上述地区，加快这些地区的基础设施建设和经济发展，促进国内地区协调发展。
三、其他国有资本经营预算支出
除主要用于国家经济安全、国有经济布局和结构调整外，国有资本经营预算可用于支持国有企业履行各种社会责任等。
（一）社会保障支出
国有资本经营预算社会保障支出，首先是解决中央国有企业历史遗留问题，其次是补充社会保障基金。
1.转制国有企业职工社会保障支出。国家通过国有资本经营性预算支出解决中央国有企业的历史遗留问题，是多种因素综合的结果。
第一，中央国有企业自身难以解决。中央国有企业的特点是历史久、分布广、规模大、人数多、负担重，在历次改革和产权变动中形成了十分复杂的债权债务关系。被改制中央国有企业经营困难，通常自身难以解决诸多历史遗留问题，特别是人员安置和养老医疗保障问题。
第二，地方财政一般不愿解决。一方面，地方政府认为解决中央国有企业历史遗留问题属于中央事权，不归地方管；另一方面，在现有的分税制框架下，地方事权、财权和财力不对称的情况较为突出，不少地方财政困难，财政支出压力本来就很大，解决中央国有企业历史遗留问题需要大量开支，地方政府更也不愿意接手此项事务。
第三，中央财政解决缺乏制度化。中央企业历史遗留问题属于全国性问题，理应由中央政府出面解决。但对于中国这样一个发展中大国而言，中央财政工作可以说是千头万绪：既要负责国防、外交和其他各部委开支，也要负责全国稳定、经济建设、区域平衡发展、产业结构调整以及全国社会文化事业建设等。而且，中央国有企业历史遗留问题通常被看作为是企业内部事务，而按照政企分开、政资分开的原则，中央财政似乎又不应干涉国有企业内部事务。这样，中央国有企业历史遗留问题因其企业性质而处于“边缘”状态，很容易被政府“淡忘”：当中央国有企业历史遗留问题引起的社会矛盾尖锐，中央财政出于社会稳定的考虑就会给予支持；反之则反是。国家通过国有资本经营性预算支出来解决国有企业的历史遗留问题，不仅有利于在中央国有企业之间进行公平调剂，更有利于从制度上解决国有企业的历史遗留问题，促进社会稳定。
2.充实社会保障基金。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号）指出，“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。随着结构调整和国有企业改制任务的逐步到位，国家应将部分国有资本经营预算收益转入社会保障基金，以弥补未来社会保障巨额收支缺口。
近期，国有资本经营预算收益补充社会保障基金的途径有两种：一是将部分带有明显公益性质的国有资本经营预算收益划转到社会保障基金。例如，2010年中央国有资本金预算安排10亿元转移性资金，用于其他预算项目。对于这类存量支出，今后可直接划转社会保障基金账户。二是将中央企业税后利润上缴比例增加的部分，按一定比例划转社会保障基金。
（二）其他社会性支出
国有资本经营预算其他社会性支出包括：一是支持国有企业发展，以减少重大自然灾害的冲击；二是支持国有企业发展，以应对重大社会和经济危机；三是支持某些特殊困难国有企业的发展；四是支持国有企业支持社会公益事业（如世博会场馆建设），以提升国家形象，增加国家软实力。
