在立法方面应充分体现管理权的系统性，以准入管理、运营管理和退出管理作为管理权内涵的三大部分

　　无论是央企在房地产市场的部分退出，抑或煤炭企业的整合，以国资委为代表的国有资产管理部门的一举一动不仅受到社会各界的关注，更昭示着国有资产管理权的行使将对国有企业的生存和发展产生更为深远的影响。笔者认为，需要借鉴国外的立法经验，明确国有资产管理权的性质与内涵，以期完善《企业国有资产法》及后续的国有资产法律体系。

　　从目前我国国有企业产业整合和战略布局两方面思考，将管理权视为综合性权利更具合理性。具体而言，对国有资产的管理不再单纯局限于民法或者行政法的领域，需要公法和私法的合力。从形式上看，它与前苏联学者首创的国家所有权的管理权能类似，使得关于国有资产管理权的性质和范围的问题转化为国家所有权的管理权能问题，应结合民法学的基础理论和国家所有权的特殊性阐述国有资产管理权的问题。

　　国有资产管理权的基本内涵

　　除前苏联外，以大陆法系国家的立法比较为视角，各主要国家的国有资产立法都会涉及到国家所有权的管理权能问题。由于国有资产大多涉及一些关系到国家安全的领域，且主要以服务公共利益为目的，管理权一直成为国有资产立法的一个关键问题，这与我国普遍认同的，将管理权能排除在国家所有权组成部分之外，并将其纳入行政行为范畴的作法是截然相反的。受经济发展和意识形态的限制，我国学者长期以来都抱有将处理国有资产纳入行政行为有利于保障国有资产安全，防止其他民事主体侵吞的观念。事实上，这种消极的国有资产保护方式仅适用于市场经济相对不发达的时期。目前，出于对国有资产使用和收益的高要求以及改善国有资产管理的需要，有必要明确管理权的内涵。

　　笔者认为，国有资产管理权的内容并非简单的将《民法通则》、《物权法》、《公司法》等相关法律法规关于国家所有权或者国有企业的经营管理的规定加以拼凑，而是将其定义为国家所有权的权利主体，为了实现国有资产管理的目标，而依法对国有资产实施的管理行为。就目前我国国有资产管理权的整体变革和完善而言，重点是需要设计一套具备可操作性的内容体系，切实解决管理过程中存在的问题。涉及这一体系的前提工作是要明晰国有资产的管理目标、完善所有者制度、政府管理部门的定位和商业化运营的界限等多个问题。但无论如何，完善与市场经济和国有资产体制改革相适应的管理权制度，是当前应重点着眼解决的现实困难。

　　国有资产管理权的内涵，可以有宏观和微观两种分类方式。前者借鉴前苏联的立法，将管理权的范围限定于国家所有权管理权能的法律规定；后者是指以符合我国实践需要的国有资产管理的具体制度为视角，将管理权的范围限定于登记管理、资产评估管理、运营管理、产权界定管理、清算管理和考核预算管理等。

　　简而言之，登记管理，是指主管登记的部门代表国家和政府对占有国有资产的各类民事主体进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权的法律行为；资产评估管理是指对资产某一时点的价格进行评定和估算，需要评估机构根据特定的目的，遵循公允的原则和一定的专业标准，运用科学的方法并按照法定的程序，对资产的现实价格进行评估的法律行为；运营管理是指在包括运营主体管理和资产运营管理和收益管理的基础上，制定资产运营的目标、计划等基本导向，选择合适的运营对象和运营方式，实现国有资产使用效率的优化；产权界定主要是指对财产所有权以及与财产所有权相关的其他财产权的界定，是国家依法划分各类资产产权归属，明确各类权利主体行使权利的财产范围以及管理权限的法律行为；清算管理主要是指对国家所有权的行使主体退出过程中涉及的损益情况进行管理，完善国有资产退出机制的法律行为；绩效考核管理是指对国有资产的管理情况的一系列客观的评价制度。我们认为，宏观的分类方式主要采纳了国外的立法理念以及民法的基础理论，而微观的分类方式则更符合国有资产管理部门的需求。

　　构想与建议

　　近年来，我国国有资产的管理实践在各个方面都取得了历史性的突破。尤其是在经营类国有资产领域，作为核心资产的国有企业的改革主要放在涉及国家安全的行业和提供公共产品，为社会服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，并逐渐从一些缺乏竞争力的领域中退出，减少了国有企业数量，提高国有企业质量，并促进我国经济长期持续的快速发展。

　　然而，从《企业国有资产法》以及其他相关法律的体系和内容来看，国有资产管理权的结构和制度设计尚存不清晰之处，主要表现在：第一，既然《企业国有资产法》并未涵盖全部的国有资产类别，如何协调其与金融类经营性资产、非经营性资产管理主体和内涵的难题仍未解决；第二，在准入管理方面，如何鼓励和拓展民营资本进入竞争性行业以及如何规避外资进入国计民生行业所产生的风险，国资委的管理行为并未取得突破；第三，对国有资产在竞争性领域的退出和相应的配套制度构建严重滞后，不符合社会各界的预期；第四，在政府加大经济刺激政策的背景下，国有资本经营预算制度的构建尚需解决国有企业利润与中央财政收入的冲突。

　　笔者认为，完善国有资产管理权的立法体系，首先应明确管理权的概念。由于《物权法》的相关规定主要是在宪法意义上展开的。尽管在立法过程中有一些争论，但最终立法者还是采纳了较为纯粹的民法意义上的国家所有权概念，这种对于国家所有权权能的普遍性定义在从事民事行为时有法可依，一旦涉及到国家所有权的特殊性质时，就缺乏明确的法律规则加以规范。且根据物权法定的基本原则，如果不通过立法明确赋予国家所有权人的管理权能，管理权的行使将于法无据。

　　因此，实现国有资产的管理权，是立法机构不可回避的问题，鉴于《物权法》出台不久，通过修订的方式完善管理权能并不妥当。折中的方案是将《物权法》的规定视为一般规定加以保留，在将来出台综合性的国有资产法时将国有资产管理权加以明确规定。具体而言，宜采用日本法的规定，即国家对于国有资产具有管理的权能，该权能独立于《物权法》中占有、使用、收益和处分权能的一般规定。而国家所有权的权利主体依据国有资产不同的类别，享受不同内容的管理权能，从而实现国家所有权管理权能与我国国有资产管理目标和原则的一致性。

　　管理权的规范体系也是法律制度构建中的重要议题。目前，对于行为管理权的体系问题并未形成一致的意见，实务中通常按照时间序列将国有资产的管理权分为准入、产权登记、产权转让、运营监管等部分。而在学者理论层面的著作中则通常根据资产的性质加以分类管理。笔者建议，在立法方面应充分体现管理权的系统性，以准入管理、运营管理和退出管理作为管理权内涵的三大部分。此外，涉及监管主体、监管内容和制约监管者的制度构建问题，应在时机成熟时单独立法，区分国有资产的管理权与监管权。