一、国有资本经营预算制度的现实问题与矛盾
 
　　自2008年《中华人民共和国企业国有资产法》(简称《国有资产法》)颁布以来，我国国有资本经营预算制度已经在全国范围内普遍开始实施，国有资本经营预算制度的框架已基本建立。但同时也存在一些现实问题，需要进行深入研究和探讨。
 
　　(一)国有资本经营预算编制系统不完善
 
　　第一，编报主体存在分歧。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《国有资产法》强调了财政部门在编制预算方面的主导地位，同时又为国资委独立编制国有资本经营预算留有余地。国资委草拟的《中央企业国有资本经营预算管理暂行办法》和《中央企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》，也表明了国资委方面对编制、管理国有资本经营预算的基本意见。可以说，如何协调好国有资本经营预算相关部门之间的关系，在国有资本经营预算编制系统中明确界定相关部门的权责，仍是亟待解决的根本问题。
 
　　第二，预算年度不尽合理。《国有资产法》第60条规定，“国有资本经营预算按年度单独编制”，《预算法》第10条规定，“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。由于预算草案要经3月份召开的全国人民代表大会审批，落实到各预算单位，则要到4、5月份，在将近半年的时间里，并没有预算可供执行。国有资本经营预算的编制以企业财务报表为主要依据，而企业年度财务报告的报出时间为年度结束后的四个月内。采用历年制的预算年度，必须在企业报出财务报告之前编制出下一年度的预算草案，在缺乏客观数据的支撑下，预算草案的可行性和合理性难以得到保证。显然，现行预算年度的规定不符合上述两方面的要求。此外，一年期的预算难以避免目标短期化的局限。
 
　　第三，会计核算基础值得商榷。从某种程度而言，国有资本经营预算是纳入国有资本经营预算范围的所有国有企业财务预算的宏观综合。国有资本经营预算在编制过程中，其收入和支出指标是按照收付实现制来确认的，而反映企业经营状况的会计指标是按照权责发生制来确认的。如果按照收付实现制的原则编制国有资本经营预算，实际上反映的是出资企业现金流量表中的数据汇总，无法反映企业有可能发生的非货币性交易等交易(或事项)，以及这类交易(或事项)给企业的保值增值带来的影响(包括潜在风险和收益)。
 
　　(二)国有资本经营预算执行情况不合理
 
　　首先，国有资本经营预算实施范围有待拓宽。虽然国有资本经营预算从2007年仅在国资委监管企业中试点，扩大到2011年起共计652户企业。但由于经营性国有资产分布范围广泛，还有科教文卫、行政执法、农业、铁道、金融等80多个中央部门(单位)所属6000多户企业没有纳入实施范围。可见，国有资本经营预算实施范围仍存在很大的拓展空间。
 
　　其次，国有资本收益收缴标准和收缴比例不科学。由于国有资本收益的类别不同，收益收缴标准和收缴比例存在差异。对于国有股股利，国有资本控股公司和国有资本参股公司中的国有股应与其他股东“同股同权，同股同利”，依据《公司法》的规定由股东会批准的利润分配方案中分得的国有股股利全额上交；对于净利润，《收益收取办法》对中央企业利润收缴采取了分类一刀切的方式：对于国有产权转让(净)收入、国有企业清算收入及公司制企业清算时国有股权、股份分享的清算收入则应按实际取得的收入全额收缴。关于收缴比例，根据财政部2010年12月23日发布的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(财企[2010]392号)，从2011年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。具体收取比例分以下四类执行：第一类包括烟草、石油石化、电信、煤炭、电网和部分电力央企，收取比例为企业税后利润的15％；第二类是钢铁、有色、运输、航空、汽车、房地产和部分电力央企，收取比例为企业税后利润的10％；第三类为军工、科研院所和部属央企，收取比例为企业税后利润的5％；第四类为中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等政策性公司，免交国有资本收益。这种方式虽考虑了行业间的差距，但仍无法根据企业实际情况确定利润上缴和留存比例。实际上．按照公司财务理论，公司股利政策应由公司董事会来确定。因此，应从公司未来发展战略的实际需要考虑，对利润上缴和留存比例做出弹性规定，保障国有企业持续健康发展。
 
　　最后，国有资本收益的支出投向不够明确。国有资本经营预算收入是在国有资本经营预算范围内循环使用还是在更为广泛的政府预算(包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算)范围内分配和使用尚存在争议。《国有资产法》规定国有资本经营预算支出包括资本性支出、费用性支出和其他支出，必要时可部分用于社会保障等项支出。在《关于编报2012年中央国有资本经营预算建议草案的通知》(财企[201l】247号)中，2012年中央国有资本经营预算的编制重点被确定为：中央企业兼并重组支出，国有经济和产业结构调整支出，重大科技创新项目支出，重大节能减排项目支出，企业境外投资支出，安全生产保障能力建设支出，企业改革补助支出，新兴产业发展支出，社会保障补助支出，其他支出(主要包括调入公共预算用于补充社会保障等民生支出)。大体可见，国有资本经营预算收入主要用于国有资本经营范围内使用，只有在必要时才对社会保障预算缺口进行调剂，对于是否能用于公共预算缺口的调剂并未做出规定。
 
　　(三)国有资本经营预算制度的配套建设不到位
 
　　其一，国有企业的机制建设有待完善。国有资本收益的收入来源、支出投向均是国有企业，国有资本经营预算的难题之一，便是如何协调政府与企业之间的利益关系。国有企业早已习惯了长期以来税后利润留在企业内部循环作为国家投资的原有模式，因此，国有资本收益管理工作的顺利开展，需要切实转变国有企业收益上缴的传统观念，重在加强国有企业内部管理控制建设，推进国有资本保值增值的激励和约束机制改革，最大限度地实现国有资本收益，以此丰富和完善公司治理结构，并实现公司治理与国有资本出资人管理的有机协调。
 
　　其二，相关法律法规亟需完善。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。相关的法律制度，不仅指专门针对国有资本经营预算而制定的法律规范，如《企业国有资产法》等，还包括间接为国有资本经营预算提供依据的法律规范，如《公司法》、《预算法》等，后者的不断完
善也是国有资本经营预算法律制度改革的重要内容之一，尤其是《预算法》具有举足轻重的地位。1994年颁布的《预算法》作为计划经济向市场经济转轨时期的产物，至今已17年没有修订，明显不再适应经济社会发展的需要。2007年和2009年先后出台的两个针对国有资本经营预算管理的意见和法规，从实践效果看，也表现出预算管理主体不明确、立法范围狭窄、信息披露不够导致监管不足、多政府部门担任出资人导致“政资不分、政企不分”等情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行。
 
　　三、深化国有资本经营预算制度改革的建议
 
　　(一)优化国有资本经营预算的编制系统
 
　　首先，做好预算编制主体间的协调配合。合理定位国有资本经营预算的编制主体是研究预算编制问题的前提与基础。按现行《企业国有资产法》的规定，国资委和财政部门均参与国有资本经营预算的编制，国有资本经营预算主体的协调问题便不容忽视。在职能转换和政府治理改革的大背景下，作为国有资本经营预算主管部门的各级财政部门、作为国有资本经营预算单位的各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位、作为国有资本收益上交主体的国有企业需要明确和实施各自权责，以形成沟通互配的合力，保证国有资本经营预算的顺利实施，为积极促进国有资本经营预算制度的完善提供有利的组织保障。
 
　　其次，调整现行的国有资本经营预算的编制年度。建议采用跨年制，从每年的8月1日起至次年的7月31日止。按照《公司法》的规定，企业在年中结束后的两个月内报出年中报表，这能够为预算编制提供更多的参考数据，是国有资本经营预算得以高质高效编制的有利保障，同时还可以解决年度中间预算执行空档的问题。此外，在年度预算的基础上，有关部门还应当编制三年期的多年预算，以全面反映国有资本经营的发展趋势。由于多年预算编制不确定性因素更多，因此，非本年度预算编制应适当粗略，且效力应低于单一年度预算，并考虑根据国有资本经营的内外部因素的变动及时调整。
 
　　此外，应建立和国有资本经营预算目标相一致的国有资本经营预算编制的确认计量基础：一是建立以修正的收付实现制为基础的国有资本经营预算编制指标体系。应基于效益视角管理国有资本收益以及相应的国有资本经营预算支出，要在一定程度上借用权责发生制会计处理方法，而对以现金流转为基础的收支项目仍采取收付实现制。二是使用增量预算的编制方法反映国有资本在经营过程中的保值及增值状况。现行的国有资本经营预、决算表大都没有体现国有资本在经营过程中的保值及增值状况。笔者认为，在编制国有资本经营预算时应采用增量预算的编制办法，以完整地反映国有资本存量和增量的变化。
 
　　(二)强化国有资本收益的管理工作
 
　　国有资本经营预算编制的前提条件之一是要掌握一定规模数额的国有资本收益。因此，要着重加强国有资本收益的管理工作。国有资本收益管理工作需要重点解决以下问题：
 
　　一是国有资本经营预算实施范围的确定。目前仍有相当多的国有企业未纳入国有资本经营预算的实施范围，这为进一步拓宽国有资本收益的来源渠道提供了广泛的空间。此外，由于国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字，因此扩大国有资本经营预算的实施范围，也为在更大的空间内合理安排预算支出提供了可能。
 
　　二是收缴标准及收缴比例的确定。由于各地国有企业的资产状况存在较大差异，在制定国有资本收益收缴制度时必须考虑这一因素，应当在大原则一致的前提下，制定适合各地区实际的国有资本收益收缴制度。本着既要确保国有资本收益的足额及时收缴，又要考虑国有企业的实际运营隋况和承受能力的原则，国有资本收益的收缴标准既可以是净利润，也可以是可供投资者分配的利润。同时，要充分重视国有公司未来发展战略的实际需要，对利润上缴和留存比例做出弹性规划，以保障国有企业持续健康的发展。
 
　　三是预算支出方向的确定。支出预算范围的确定是充分发挥国有资本经营预算作用的重要条件。国有资本经营预算支出，应按照“统筹兼顾，留有余地”的原则，重点推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，促进国有企业提高自主创新能力和开展节能减排工作，进一步加大对社保等民生的支出力度，实现国民经济可持续发展目标。在我国经济改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支付的成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时，可考虑按照量力负担原则，由国有资本经营预算加以填补。
 
　　(三)完善国有资产出资人制度
 
　　出资人职责是否到位，是关系到国有资产管理体制改革成败的关键问题，同时对完善国有资本经营预算制度有着重要的影响。从全国各省市国有资本收益的收缴过程来看，多以行政手段代替法律手段，这就对出资人职责提出了较高要求。笔者认为在实践中应从以下方面着手：一是从法律和政策层面，确保国家对全部国有资产的最终所有权，加强中央政府对国有资产的统一管理；二是完善国有资产委托代理关系的契约，建立十套科学、便于操作的委托代理指标体系，以减少“道德风险”和“逆向选择”：三是从根本上改变国家对国有投资企业的管理方式，进一步推进政资分开；四是完善国有企业法人治理结构，形成企业内部的自我约束机制；五是建立完善的监督激励体系，克服委托代理关系中的非效率现象。