中国的改革开放历经三十年，取得了举世瞩目的成就。 在国家采取的一系列改革措施中，国有企业改制曾经是一个焦点问题，也是社会舆情的热点。在经过多年的改革并承受了相当长时间的阵痛之后，中国终于形成了一套有自己特色的新型国有企业治理模式。这种改变为国有企业的发展带来了活力，也为中国近年来的高速发展提供了强有力的支撑。但不可否认，国有企业的改革并不是象某些学者说的那样可以就此止步，相反，国有企业的改革还应当随着社会形势的变迁因势就时地进一步深入。本文试就国有企业下一步可以尝试的改革从法律层面上进行探讨。

　　一、对国有企业进行进一步改革的必要性

　　中国是社会主义制度国家，走有中国特色的社会主义道路是中国实行改革开放、发展壮大所必须坚持的方向。《宪法》规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。虽然国家在社会主义初级阶段，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，但《宪法》第7条明确规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”。

　　一个国家是否应当存在国有经济？从理论上看，国有经济是一个国家对国民经济实施宏观控制的一个重要支点，是实现国民经济安全的一个重要保障。虽然在之前的改革中国有企业在一些领域和产业中已逐渐降低比例，但从世界范围来看，不仅在中国，包括欧盟许多国家在内的不少国家事实上在不同程度上也都拥有国有经济。不论是在理论上还是在经济实践中，国有经济在任一个国家中都占有一席之地，而且它还常常分布在事关国计民生的基础产业中。在中国，国有经济在历经多年的改革后虽然已逐渐从一些市场变化最前沿的产业中退出，但在事关国民经济发展前景的基础设施建设、能源产业和交通运输业，以及涉及百姓民生的公用事业产业中，仍占有重要地位。据研究，当前国有经济在国民经济总体规模中所占比例仍有36%。鉴于国有经济在社会经济结构中的地位以及它在国民经济总体规模中的比例，它应当是中国经济发展过程中必须特别管理和重点监督的对象。这不仅涉及到国家的经济基础稳定与否，由于经济基础决定上层建筑，它还将影响到国家的政权基础，影响到国家的社会稳定和政治安全。

　　企业国有资产是我国国有经济的实际载体。因而强化企业国有资产监督管理是发展国有经济、保障全民利益的根本措施。近年来我国国有企业在一定程度上得到了发展，但仍有许多不足：一、国有企业发展的效率不明显，尤其是国有企业在利用了大量的社会资源和政府支持后是否取得了相匹配的发展，这已经成为一个问题。相对于私有经济，国有企业的效率相对低下，国有资产相对贬值的风险系数较高。二、利益分配机制不均衡，国有企业成为向少数人输送利益的渠道。脱离中国社会经济发展实际水平的过高薪酬和部分国有企业高管奢靡的职务消费拉大了社会贫富差距，在社会上已经激起了强烈的不满情绪，极有可能成为诱发社会问题的导火索。例如中国石化原总经理的价值不菲的吊灯已经成为社会舆论的热点。三、国有企业高级管理人员选拔机制不尽透明、科学，职责不明，到国有企业担任高管成为一些官员的出路，这使得国有企业缺乏合适的人选从事经营管理工作。四、部分国有企业履行社会责任的意识和能力差，不能依法经营。由于国有企业的行为在中小企业中具有强烈的示范效应，这些国有企业的违法行为因而严重破坏了社会的法律环境。

　　从国有企业自身的经营管理状况及其所产生的社会影响来看，国有企业的改革还不能止步，仍有必要进行更深入的改革。再从当前的社会形势来看，党的十七届四中全会决议已经对国家下一阶段工作方向作了部署。惩治腐败将成为党的工作重点之一。国有企业因其高级管理人员作为管理公共财产的主体，在法律上视同国家工作人员承担法律责任，因而也将是防治腐败的一个重点区域。由于事关经济改革的成果，又兼涉及下一步政治体制改革的工作，国有企业的进一步深化改革将不可避免。

　　虽然《中华人民共和国企业国有资产法》将我国在历年的国有企业改革中取得的经验用立法的形式固定下来，但对于我国国有企业管理体制中存在的有待解决的一些根本问题，该法并未涉及到，或是力度不够，因此有必要通过相关的立法工作予以进一步完善。
 
    二、我国当前国有企业监管制度中存在的问题及相关的解决对策

　　（一） 国有企业的外部监管体制仍然不健全，存在监管真空， 应完善国有经济的管理制度，将国有经济运行情况纳入年度政府工作报告，接受人大的监督。

　　国有经济，即为全民所有制经济。人民群众作为国有资产在理论上的财产所有权人，应当有权对国有资产的运行状况进行监督。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，因而全国人民代表大会和地方各级人民代表大会应当也有权对国有经济行使监督权，了解国有资产的运营情况。《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条虽已规定各级人民代表大会常务委员会可通过听取和审议同级人民政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，以及组织对该法实施情况的执法检查等方式，依法行使监督职权，但该规定存在如下问题：1、没有制度化，常态化，监督机制容易流于形式；2、监督权集中在少数人手中，力度不够，不利于将监督落到实处。为此，建议修改有关人民代表大会对政府监督机制的法律，通过完善立法建立人大对企业国有资产的常态监督机制。

　　在当前阶段比较可行或者可以先行操作的是修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《预算法》，明确规定：地方各级人民代表大会每年举行会议的时候，政府应当向大会提交关于本级人民政府履行出资人职责的国有企业的资产保值增值、运行情况的报告，作为上一年度政府决算草案报告的重要附件；或者在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中直接规定：政府应当向大会提交由本级人民政府履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有控股公司的资产保值增值、运行情况的报告，作为上一年度政府工作报告的重要附件，向同级人民代表大会报告。与此相适应，地方各级人民代表大会议事规则也进行相应的修改。

　　作此立法修改的意义主要在于建立人民代表大会对国有经济的完整的监督机制。除了国防、外交，政府履行的职能主要还包括社会事务管理和出资国有企业。目前政府履行社会职能管理的状况已由法律明确规定纳入政府工作报告的内容向各级人民代表大会汇报，政府作为国有资产的管理者其履职情况若反而未向人大汇报，这显然是不恰当的。人民群众作为法律意义上的国家主人完全有权利通过人民代表大会制度摸清自身的家底。目前政府工作报告中引用的国内生产总值数据（GDP），并不能全面反映经济发展的成果，尤其不能反映国有企业的实际状态，有必要用更深入、更准确、更具体的数据体现国民经济中国有经济的实际发展水平。而通过国有资产情况的专题汇报，人民群众可以正确地了解国有经济的发展情况。

　　除了通过汇报国有资产保值增值的情况以履行报告义务之外，将国有企业的运行情况纳入政府工作报告还有利于监督国有经济的发展质量，保证国有经济的社会效益。政府身兼社会职能管理者和国有企业出资人二角色于一身，但有时恰恰是国有企业在破坏政府制定的社会规则，在现实中政府很难把这二种角色同时扮演好。例如，中央政府从促进行业健康发展和维护社会稳定的角度出发，屡次出台政策，希望能消灭房地产市场的泡沫，保证我国房地产市场的正常发展，但恰是个别央企在房地产招标中疯狂抢地，成批炮制“新地王”的产生。又如《宪法》规定环境保护是我国的基本国策，政府为了执行《环境保护法》还制定了多部法规、规章，但许多国有企业在环境保护方面并未起到表率作用。不少国有企业单纯追求利润反作了违背社会规则的行为，破坏了社会稳定。社会事实证明，政府在同时扮演社会职能管理者和国有企业资产出资者二角色时，既当运动员又当裁判员，很难将二角色协调好。若将国有企业资产运行的情况纳入政府工作报告，人民群众就有权利在监督国有企业资产保值增值的同时了解其遵守法律和履行社会责任的情况，国有企业才有可能在服务于社会发展的前提下具备经济效益，社会才能整体协调、有效率地发展。

    （二）国有企业高级管理人员选拔机制不尽透明、科学，建议由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，在任命由政府履行出资人职责的国有企业的法定代表人时须由同级人民代表大会批准，或报同级人民代表大会备案；同时上述国有企业的法定代表人须于每年人大会议召开时向会议述职。

　　虽然国有企业在之前的改革中已明确建立了所有权和经营权分离的现代企业治理制度，但根据《公司法》的规定，股东有权向公司董事会派出代表，并在重大事项上监督企业的经营管理行为，政府作为国有企业的出资人因而仍然还有权利向国有企业委任代表，并依据现代企业的架构由该代表在国有企业中从事相关管理工作。目前我国对国有企业的高级管理人员的任命程序较为简单，有明文规定的法律依据仅体现在《中华人民共和国企业国有资产法》第二十二条和二十三条规定中。这二条规定要求，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的董事长、副董事长等高级管理人员；在任免或建议任免之前，由履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，按照规定的条件和程序进行考察。在实际管理中，这个履行出资人职责的机构往往是各级政府国有资产管理部门或其他有出资职能的行业主管部门、开发区管委会等类似机构。

　　从这些被任命对象所承担的社会责任和产生的社会影响来看，这种任命程序是过于简单的。人事权集中在少数人手里，不利于对拟任人选的全面考察，极容易产生暗箱操作。而且任命对象多从政府官员中产生，术业有专攻，这些人的专业能力以及工作风格是否适合从事相关国有企业的经营管理工作，是极不确定的，需要经过全面的考察后再作决定。从有利于国有资产保值增值的角度出发，国有企业高级管理人员的产生应当有更严格的程序。

　　再从国家组织管理的角度看，这些国有企业的高级管理人员都有相应的行政或组织级别。通常同级别的政府组成人员都由人大任命产生，为了体现行政管理的公平性，这些管理职责并不更轻、社会影响并不更小的国有企业高级管理人员也应有人大批准任命，或是在政府任命后报人民代表大会备案，并在每年人大会议召开时向会议述职。

　　为此，建议在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中补充规定：地方各级人民代表大会常务委员会根据同级人民政府的建议，批准任免由同级政府履行出资人职责的国有独资企业的经理、国有独资公司、国有控股公司的董事长，或对政府的任免决定进行备案审查。

　　通过引进人大的监督机制，既可事先选择较为合适的人选从事国有企业的经营管理工作，也将更有利于在任命后持续性地监督国有企业高级管理人员的行为，防止国有资产的流失，并督促国有企业守法经营，表率性地履行社会责任。

　　三、关于国有企业改革的再思考

　　关于国有企业改革的思路是多样的，争议也很多。与本文研究主题相关的较主要的观点不外乎有两类。一类是北大某学者说的，国有企业改革基本已经定局，不存在方向性的问题，无外乎就是卖，最后保持一个10%的比例就可以了。另一类就是社会上一些人认为的“国有企业一管就死”。

　　关于第一类观点，国有企业改革是否已经定局？首先国有企业改革不可能存在定局的问题，它必须随着环境的变化因势就时地进行改变。若大环境改变了，国有企业不可能不改，这一点，本文在前文已经予以论述。那么国有企业的改革是否就是“卖”，从目前30%的比例降到10%？本文认为，国有企业改革的方式很多，着眼点也可以很多，相互之间并不一定就是互相排斥的，也许可以同时进行。不论是“国进民退”还是“国退民进”，本文研究的是存量国有企业的监管制度的改革。只要国有经济仍然存在，即便它在国民经济总体中的比例不到10%，只要还有一个企业的性质仍然属于国有独资公司（企业）、国有控股公司，那么仍然需要对国有企业进行监管，并可以进行监管制度的改革。

　　关于第二类观点，国有企业是否就会一管就死？是否应当全部放开？笔者认为，股东对企业的管理是客观存在的；即便私有企业，也存在股东对企业的监督管理的权利和实施监督管理的客观事实。国有企业只是在出资人方面具体体现为国家，并由政府实际履行这个职能而已。不同的只是载体，但出资人与企业之间的权利义务关系与其他类型的企业仍然是相似的。国家作为出资人，理当有权利对自己的投资进行监督、管理。至于国有企业是否就会因此被“管死”，本文认为，这只是如何管理才更科学的问题，监管本身并无过错。《公司法》已经明确规定了，股东只是通过股东大会或董事会对公司经营管理中的重大事项进行监督。至于哪些是企业经营管理中的重大事项，这可以依据企业章程来界定。本文在此方面，在对国有企业的监管事项的认定上并未有重大改变，只是在程序方面建议增加人民代表大会监督的环节。

　　人民代表大会制度是中国人民实现当家作主的权利一个重要渠道，人民代表也往往是社会各界的精英。笔者有理由相信，通过人民代表大会制度，人民群众可以正确地行使自己的权利，督促国有企业依法、有效、合理、表率性地开展经营活动，将国有经济发展得更好，将国家建设得更富强。