现行国资管理带有明显的过渡性

    2003年国家国有资产监督管理委员会成立后，做了大量卓有成效的工作。但是国有资产管理体制改革还没有到位，最重要一步还没有迈出。受条件限制，当时成立的国资管理机构和《监管条例》带有明显过渡性。

    国资委成立前没有经历类似银行系统设立“资产管理公司”、处理历史问题的阶段。国资委成立时，国企刚刚经历了“三年脱困”，尚有大量历史遗留问题，如冗员多、债务重、办社会等现实问题必须处理，而解决这些问题的职能和资源都在政府。这就使国资委不得不以“国务院特设机构”的身份在政府与企业之间进行协调，并用行政办法领导处理这些问题。

    国资委面对的几乎全是尚未改制的、按《国有工业企业法》注册的传统国企。这就使国资委承担着繁重的指导企业进行结构重组和公司制改制的任务，不具备立即“行使股东权利”、“运营国有资本”的条件；只能按政府授权，通过“管人、管事、管资产”来“管理”国企。在这期间，在国资委与国企关系上，保留着较为浓厚的行政性色彩，行政纽带强于产权纽带。

    国资委与金融系统的汇金公司不同，从财产关系上看，其下属企业的国有资本没有注入到国资委。无论在法律上、财务上，还是在工商注册层面，国资委都不是“法人实体”，没有运营国有资本的法律地位，企业国有资本持有者是谁的问题还没有真正解决，有效的国有财产委托代理关系尚未建立。通过正式或非正式的“授权经营”，实际上国家把国有资本运营的权能下放给了企业，使企业自己成了自己的老板。

    国资委把各个部门的多头管理，变为集中统一管理，改变了“九龙治水”局面，这是国资管理的一大进步。但是，国资委是国有资本的管理者，运营者？还是监督者？还无法准确定位。管人、管事、管资产的概念比较模糊，很容易导致“管企业”

    在政府层面，国有资本的公共管理、公共政策职能、国有资本运营职能及监督职能混杂在一起，尚未形成制衡关系，权责尚不到位，国有资本的有效运作和监督、制衡机制尚未建立。

    更为重要的是，国有资本有进有退的调整，是国家所有者层面的行为，不是企业层次所能进行的，由于所有权和经营权不分，企业自己不能“卖自己”，这就使国有资本与特定国企捆在了一起，投入的国有资本只能在这家企业内循环，不能退出，也不能转移，国有资本不具有流动性。这是国有资本布局调整缓慢的根本原因。一直到现在，无论央企还是地方国企，基本上还处于这一状态。国资委此前推进的国企调整重组，并没有以资本为对象“有进有退”，而是以一个个企业为，对象，或将其合并，或将其拆分。在这一过程中，国有资本覆盖资产的范围并没有变，既没有进，也没有退，只是在既有资产圈子内的部分重组。

    在国民经济中，国有资本占比很大，其有进有退的调整，关系国家整体资源配置效率。而国资管理体制改革严重滞后，制约了国有资本的布局调整，大大降低了全社会资本配置效率。因此，国资管理体制改革亟需推进，迈出最重要一步。

    进一步改革需着重解决四个问题

    国资管理体制包括国资的管理、运营和监督三大部分。深化国资管理体制，就是把全面履行国家出资人职责的三个性质完全不同领域，分别由不同机构承担，建立起权责分明、有制衡关系的国资管理、运营、监督体制和有效的委托代理关系。进一步改革要解决的问题是：

    完善国资的公共管理。如国资的立法，建立资产负债总表，国有资本战略布局和结构调整政策，国有资本经营预算，以及国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估和纠纷协调等。这属于国资的公共政策和公共管理职能，应由政府公共管理部门，例如财政等部门负责，形成全国上下的管理系统。

    建立国家所有权委托代理关系：国家所有权需要通过一系列委托代理关系才能实现。例如国家（全国人大）委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分别委托设立的出资人机构运营国有资本。由于资产数量庞大、涉及复杂的利益关系、委托代理的链条很长，需要建立一套严格的法律制度和财务制度，分层明确委托主体和受托主体，明确委托财产的边界，明确双方的责任和权力，形成有法律保障、可追溯产权责任的委托代理关系。

    设立国有资本运营机构。中央和地方政府应按《公司法》分别设立国有资本运营机构，即独资国有资本投资控股公司（国投公司），国家将所属企业的国有资本注入其中。国投公司是经工商注册、有独立的法人财产、有独立的法律地位、建立有效的公司治理、承担经济与法律责任的国有资本运营机构。在财政部门和国投公司分别建立资产负债表，形成可以量化评价和可追溯责任的体制和机制。国投公司经营运作的目标、国有资本“进”和“退”的政策，应遵循国有资本经营预算和国有经济布局调整政策，体现政府意志；而经营运作的操作则按市场方式、遵循市场规则。

    对国有资本运营的监督。国投公司向同级政府报告工作，接受政府授权的部门，如财政、政府审计部门对受托国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。
 
    国投公司的定位和权能

    国投佘司的定位。国投公司处于政府与市场的“界面”，是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分开的最重要的“节点”，是政府从管理庞大的国企群，转变为随形势变化而控股或持股某些企业的载体。国投公司与投资的企业按<公司法》是股东与公司的关系，实行所有权与经营权分离，主要控制手段就是“用手投票”和“用脚投票”。企业自主经营，在董事会指导下做强做大；国投公司依照政府意志，运作股权，有进有退。

    国投公司与国有资本布局政策。在国资管理体制建设中，制定国有资本布局政策和国有资本经营预算是一个非常重要的环节。国有资本布局政策属公共权利和公共政策，应当吸收有关国家安全、经营发展、科技和产业发展的政府部门意见，经国务院批准后，由有。关国投公司市场化运作。

    国投公司的具体职责：

    编制受托财产的资产负债表、现金流量表和损益表，改善资产负债结构，保持受托国有资本的安全；

    通过参与制定和执行国有资本经营预算，使受托国有资本在不同行业和领域进行有进有退的调整，优化国有资本布局，发挥非公资本不可替代的作用；保证在国家需要控制行业中的应有地位；

    以“积极的股东”身份，参与投资企业的公司治理，监督投资及控股企业财政报告的真实性，形成内部化的财政预算硬约束机制，保障国有资本的权益；

    在国有资本经营预算范围内处理不良债务，消化国企历史遗留问题；

    向本级政府（股东）报告受托资产状况和其他重大事项，条件成熟时应向公众披露；

    国资监管部门接受同级财政和审计部门的监督。

    国投公司与企业改制。一种可供选择的方式是，及早设立国投公司，在国企整体改制时，财政部门将该企业的国有资本注入国投公司，国投公司按《公司法》在工商行政管理部门登记。成熟一个，由国资委“管理”的企业，向国投公司持股的公司转移一个。与此同时，国资委逐步向专职国资监管部门转型。

    概括地讲，进一步改革国资管理体制，就是通过建立国资的管理、运营、监督体制和机制，在政府层面实现政资分开，进而实现政企分开；通过设立国家投资控股公司建立有效的国有产权委托代理体制，在国有资本运营层面实现所有权与经营权分离；国有资本投资或持股的企业自主经营、自负盈亏，是独立的法人实体和市场主体；国投公司以实现政府意志和提高国有资本效率为目标，有序调整国有资本投向，并接受监督。最终使国家从拥有和管理国企，转变为持有和运作国有资本。