随着金融商品复杂化和金融服务专业化程度的不断加大，普通金融消费者往往难以充分了解金融商品和服务的具体特性，处于信息不对称的弱势地位，一旦与金融机构之间产生纠纷，并无法通过双方协商达成和解时，出于维权成本考虑，不得不寻求第三方纠纷解决机制。第三方纠纷解决机制通常指诉讼和替代性纠纷解决机制（ADR）。其中，替代性纠纷解决机制主要包括仲裁、调解与申诉专员三种方式。现代金融业发展的一个显著趋势是：以申诉专员为代表的替代性纠纷解决机制在金融消费纠纷调处中凸显其优势，越来越多的国家建立申诉专员机构，高效、便捷、公正地处理金融消费纠纷。研究与借鉴域外金融申诉专员制度，对完善我国现有的金融消费纠纷解决机制具有重要的现实意义。
金融申诉专员在解决金融消费纠纷中的优势
金融申诉专员是解决消费者与金融服务提供者之间纠纷的一种独立、公正的非诉讼机构。金融申诉专员起源于1981年成立的英国保险申诉专员，是由保险行业出资建立的非诉讼纠纷解决计划，用于应对投保人的大量投诉。保险申诉专员获得的巨大成功，被银行、证券等其他金融行业纷纷效仿。英国《2000年金融服务与市场法案》将八个与金融相关的申诉专员机构合并为一，即金融申诉专员服务有限责任公司（FOS）。随着FOS示范效应的日益显现与金融申诉专员制度本身优越性的被发掘，金融申诉专员制度从英国扩展到欧洲，并从欧洲推广到全球发达国家和地区。
本世纪初，全球性与地区性的金融申诉专员组织快速发展。全球性的金融申诉专员组织的代表是金融服务申诉专员计划国际网络（INFO网络）。该网络成立于2007年，是为金融服务业消费者提供外部争议解决的全球网络，现有57个成员，分布在36个国家与地区，中国台湾金融评议中心与中国香港特区金融纠纷调解中心都是该组织的成员。地区性的金融申诉专员组织的代表是FIN-NET。该组织是一个涵盖欧洲经济区的金融纠纷解决网络，负责处理消费者和金融服务供应商之间的纠纷。该网络由欧盟委员会于2001年推出，目前有58个成员，来自25个欧洲经济区国家。
在实践中，金融申诉专员与其他金融消费纠纷解决机制相比具有显著优势。
其一，与诉讼相比，金融申诉专员是一种更易获得、非正式、快速的替代方式。如果消费者与金融机构发生纠纷欲诉诸法院，消费者首先须承担举证责任，其次还要承受高成本的诉讼费用和诉讼风险。而对投诉者来说，大部分的申诉专员是免费的。金融申诉专员解决案件基于公平原则，即通过调解或调查做出建议或决定。其流程设计是为了矫正投诉者与金融服务提供者之间在资源与专业知识方面的不平衡。与法院不同的是，金融申诉专员在解决投诉案件的同时，通常进行深入调查，对被诉金融机构提出类似工作建议，促进金融机构提升服务水平和产品质量。
其二，与仲裁相比，金融申诉专员具有程序简便、费用低廉、裁决结果可选择等三点优势。一是程序启动简便。仲裁需要双方当事人有仲裁协议或约定，而金融申诉专员程序的启动不需要金融机构的同意，消费者单方面就可以启动。二是费用低廉。仲裁一般采取预交制，由裁决分配双方当事人使用仲裁程序的费用，不论消费者是否胜诉，都需要承担有关仲裁费用。而金融申诉专员程序一般不对消费者收费或仅进行象征性收费。比较而言，消费者使用金融申诉专员程序的费用远低于仲裁。三是裁决结果的可选择性。仲裁的结果对双方当事人有约束力，而金融申诉专员的裁决结果一般只约束金融机构，对金融消费者没有约束力，消费者可以选择是否接受申诉专员的裁决结果。
其三，与调解相比，金融申诉专员除调解程序外，还有裁决程序。金融申诉专员裁决程序的存在，一方面可以充分弥补调解协议对双方当事人没有强制执行力的缺陷；另一方面可以对那些没有达成调解协议的纠纷启动裁决程序，切实为金融消费者与金融机构提供“一站式”金融消费纠纷解决服务。
金融申诉专员机构的主要类型和解决纠纷的方式
依据不同的标准，可以将金融申诉专员机构分为不同类型。其一，依据机构数量及服务范围，金融申诉专员机构主要分为统一型与分散型。统一型金融申诉专员机构是指在一个国家或地区只有一个金融申诉专员机构，由该机构统一受理、处理金融消费纠纷。该类型的机构以英国、爱尔兰为代表。分散型金融申诉专员机构是指在一个国家或地区有两个以上的金融申诉专员机构，按照行业或管辖分工分别受理、处理金融消费纠纷。该类型的机构以德国、丹麦、芬兰为代表，德国有11个金融申诉专员机构，其中银行业6个，证券业3个，保险业2个。其二，依据金融申诉专员机构设立中自愿、依法设立、私立、公立等四个因素，可将其分为单一型与复合型。只含有一个因素的金融申诉专员机构称之为单一类型，含有两个以上因素的金融申诉专员机构称之为复合类型。其三，依据调处决定对双方当事人的约束力，可以将金融申诉专员机构分为建议型、决定型、混合型等三大类。建议型机构的决定对双方当事人均不具有约束力。决定型机构的决定对一方或双方当事人具有约束力。混合型机构是建议型和决定型的混合。
金融申诉专员机构在解决纠纷时，主要采用“调解+裁决”、“调解+仲裁”两大模式。这两种模式主要有两点区别：一是启动方式不同，“调解+裁决”模式由消费者启动，不需要金融机构同意；“调解+仲裁”模式需要消费者与金融机构双方同意才能启动。如果消费者同意，但金融机构不同意，就不能启动程序。二是仲裁或裁决结果对双方当事人的约束力不一样。“调解+裁决”模式不约束消费者，可能约束金融机构（裁决只对金融机构具有约束力），也可能不约束金融机构（裁决对双方当事人都不具有约束力）；而“调解+仲裁”的模式对双方当事人都有约束力。
我国引入金融申诉专员制度的初步探索与困境
2012年以来，一行三会分别设立金融消费权益（投资者）保护局后，我国金融消费权益保护开启了一个新的时代。一行三会消保部门均将受理金融消费者投诉、解决金融消费纠纷作为重点工作来推动，取得了一定成效，也遇到了很多问题。其中，最主要的问题是金融监管部门采取“调解+裁决”的方式来解决纠纷并没有达到消费者、金融机构与监管部门三方均满意的结果。一个主要原因是行政机关的角色决定了其不适宜参与纠纷调解和裁决。纠纷解决本质上具有司法属性，一行三会等监管部门作为行政机关，不适宜作为司法者裁决金融机构与消费者之间的纠纷，因此，金融监管部门通常采取调解的方式来解决金融机构与金融消费者之间的纠纷。而且监管部门在调解或裁决的过程中一般只会明确金融机构是否有违法情形，不会涉及金融机构与金融消费者之间的民事责任，即金融机构是否应该向消费者赔偿或赔偿多少，消费者没有达到获取民事赔偿或补偿的结果，导致消费者对监管部门解决金融消费纠纷的认同在不断降低。就金融机构而言，不得不参与监管部门的调解或裁决，否则有可能面临监管部门的投诉调查乃至执法检查。这样一来，调解就成为强制调解，严重违背了调解的自愿原则，还可能使监管部门面临法律风险。
基于上述原因，监管部门开始探索建立金融消费纠纷第三方非诉解决机制。中国人民银行在上海、陕西、广东、黑龙江四省市试点成立金融消费纠纷调解中心、金融消费权益保护协会（联合会），推动全金融行业的金融消费纠纷第三方解决机制建设。中国银监会指导中国银行业协会发布《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，推动银行业金融纠纷调解工作站等机构建设，并开展对各自辖区内涉及银行业金融纠纷的当事人进行专业的调解。中国证监会指导中国证券业协会成立证券纠纷调解中心，公布《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》、《证券纠纷调解规则（试行）》、《调解员管理办法（试行）》等三项证券纠纷调解规则，着力推进证券纠纷调解机制建设。中国保监会与最高人民法院联合发布了《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，决定在全国部分地区开展建立保险纠纷诉调对接机制试点工作。与此同时，在引入金融申诉专员制度方面开展初步探索。四川省德阳市和绵阳市建立的金融消费纠纷评议协会（下称“评议协会”），效仿金融申诉专员制度，评议协会的运作方式参考了台湾地区的金融消费评议中心与我国现有仲裁规则的相关做法，采用“调解+评议”的方式解决金融纠纷。此外，在中国证券监督管理委员会深圳监管局和深圳国际仲裁院共同推动下，由深圳国际仲裁院、深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会和深圳市投资基金同业公会共同设立深圳证券期货业纠纷调解中心（下称“调解中心”），采取“调解+仲裁”的方式解决证券期货领域的金融纠纷。
但是，以上评议协会与调解中心成立后，并没有起到预期的效果。评议协会与调解中心受理的金融消费纠纷极少，有的几乎没有评议或仲裁过金融消费纠纷；消费者对评议协会或调解中心的认同度不高；金融机构对评议协会或调解中心的支持与配合的积极性较低。除了外部原因外，评议协会或调解中心本身的做法基本上是对我国台湾金融消费评议中心与我国香港金融纠纷调解中心有关做法的简单模仿，没有针对我国内地现实情况，进行有针对性的取舍与创新，距离“可推广可复制”的要求有较大差距。评议协会与调解中心的运行现状在某种程度上导致了人们对中国能否引入金融申诉专员制度产生了怀疑。
但客观地讲，尽管目前的探索不尽如人意，但无论从法治环境，还是从政策取向来看，也无论从我国金融消费权益保护工作发展，还是从当前解决金融纠纷的需求来看，引入申诉专员制度提升我国金融消费权益保护水平，不仅必要，而且可行。早在2009年，最高人民法院就出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，提出要完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉纠纷解决方式之间相衔接的机制，之后又多次就建立完善诉调对接机制提出要求。十八届四中全会提出了“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制”的政策要求。就目前我国金融消费权益保护和纠纷解决现状而言，迫切需要建立第三方纠纷解决机制，以促进金融消费权益保护制度的完善，引入申诉专员制度当属理想选择。
借鉴域外经验引入申诉专员制度的可行思路
（一）在省级开展跨行业、统一型金融申诉专员机构试点
金融申诉专员机构的创设与金融监管构架之间并不存在必然联系。香港地区在金融监管体制方面采取的是分业监管模式，与内地金融监管架构基本相同，但香港新型金融纠纷解决机制在管辖范围方面采用了跨行业的制度设计。内地与香港地区的情形相似，可以借鉴香港的做法，设立统一型金融申诉专员机构，统一受理、处理整个金融行业的消费纠纷，一方面可以方便消费者投诉，另一方面顺应了金融业混业经营，金融产品与服务跨行业、跨领域的趋势，避免了机构之间的相互推诿与扯皮。鉴于中国地域广阔，各地差异较大，可以在省级开展统一型金融申诉专员机构的试点，待积累了成熟经验后，形成了“可推广、可复制”的模式后，再向全国推广。
（二）采取“调解+裁决”的方式解决金融消费纠纷
从保护消费者的角度来说，“调解+裁决”的方式优于“调解+仲裁”。“调解+裁决”的方式的理念是假定消费者与金融机构在缔约能力方面远低于金融机构，两者的缔约能力有质的差别，因此需要从程序设计方面赋予消费者更大、更多的选择权，而对金融机构的权利进行适当限制，在一增一减之间达到双方当事人缔约能力的相对平衡。而“调解+仲裁”方式的理念是认为消费者与金融机构之间的缔约能力有差别，但其差别并不像“调解+裁决”方式认为的那么大。这种差别仅是量的差别，没有质的差别，只需要对消费者进行有限度的保护即可。从金融危机以来各国（地区）的实践来看，“调解+裁决”方式的理念得到了更多的支持，这也符合我国金融消费者整体金融素养较低、维权能力较弱的实际。
（三）裁决的结果不约束双方当事人，采取多种方式维护裁决结果的权威性
要使得金融申诉专员机构的裁决既有约束力，又不剥夺金融机构的诉权，是金融申诉专员制度设计的关键。金融申诉专员机构作出的裁决若要约束双方当事人或金融机构，一般需要有立法的明确规定，否则可能导致“违法”。正是考虑到了这一点，大多数的金融申诉专员机构作出的裁决表面上都是一种对双方当事人没有约束力的建议，但实际上许多有影响力的金融申诉专员机构的裁决都有某种现实约束力。对于那些没有得到执行的建议，申诉专员机构会采取各种有效的方式维护其建议的权威性。如意大利银行与金融仲裁员（ABF）规定，如果ABF发现被投诉人没有履行其决定，ABF将在其官网上公布不履行的情况。此外，被投诉人不履行的情形将在两家全国发行的日报上公布。意大利中央银行将审查并评估上述有关情形，视情况启动有关金融监管措施。我国台湾的做法特别值得借鉴。台湾FOI的评议决定是一种对双方当事人没有约束力的建议，但是通过“事先申明”与“法院核可”两个方法，成功实现了评议决定约束金融机构又不剥夺金融机构诉权的目标。因此，在构建我国金融申诉专员机构时，可借鉴上述做法，规定金融申诉专员机构作出的裁决对双方当事人没有约束力，同时通过多种方式赋予裁决必要的权威性。
（四）坚持科学的运行原则，提高金融申诉专员机构的公信力
金融申诉专员机构作为金融消费纠纷第三方解决机构，运行的好坏取决于其公信力，其公信力的确立与否取决于是否遵循科学的运行原则。欧盟委员会1998/257/EC号建议书为第三方金融消费纠纷解决机构（金融申诉专员/替代性纠纷解决机构ADR）运行制定了标准。主要包括七条基本原则：独立性、透明性、对抗性、有效性、合法性、自由性、代理权。这七条基本原则与INFO网络的六条基本原则基本相同，有三条（独立性、透明性、有效性）是完全相同的。国内目前出现的评议协会与调解中心，其运行很难说满足了有关的科学原则，这也是我国金融申诉专员制度发展缓慢的重要原因。因此，借鉴INFO网络的六大基本原则，是提高我国金融申诉专员制度的公信力，推动金融纠纷第三方调解机制建设的有效途径。
（五）采取渐进方式引入金融申诉专员制度
从我国现状看，引入金融申诉专员制度无法一步到位。我国许多学者对英国通过立法推行统一式金融申诉专员制度情有独钟，建议通过立法推行统一式金融申诉专员制度，但这种建议在现阶段不具有可行性。首先，我国现阶段对金融申诉专员制度的了解并不深入，许多人对金融申诉专员制度的实质存有误解。其次，中国地域范围极广，而金融申诉专员制度的具体形式各有区别。此外，我国现在实行着分业监管体制，推行涵盖银证保的统一式金融申诉专员制度需要一行三会等金融监管部门的认同，存在协调成本大、效率低的现实困难。因此，采取省区分散试点的形式积累经验，逐步使金融申诉专员制度深入人心，达成共识，并形成可推广可复制的试点经验后，再通过统一立法的方式推行统一模式的金融申诉专员制度，促进我国整体金融消费权益保护水平的提升，这是稳健并且可行的。
