李保民（国务院国资委研究中心党委书记）：很抱歉，本来昨天应该给大家汇报我们这一段研究国有经济预算的情况，向大家做汇报，跟邵主任去了西电。我去了西电以后，更加坚定了我们要加快经济资本预算的工作，他们也给我们提供了非常多的实例，我想今天就加快资本经济预算制度跟大家介绍一点情况。
去年的时候，国有资本预算制度的工作是让财政部和国资委两家来做的，但是随着我们在经济结构调整中遇到的问题，在两家的工作过程中遇到的一些争议，主要还是在实践中遇到的一些问题，这样就把目前的工作交给了国家发改委，让国家发改委牵头制定经济资本预算条例和暂行办法。这样对我们做好这项工作，实际上是一个非常好的消息，因为国家发改委搞这项工作的人，过去大部分都是在国家体改委工作，他们的工作经历决定了他们站在一个超前的角度和一个改革的角度考虑这个事情，我们和他们接触的情况来看，确实对这个工作很合适。如果我们判断的不失误的话，这个工作出台应该是没有问题的。我给说一下当前工作的具体情况。
今天我的演讲不代表国资委，完全是自己在工作中的一点认识。刚才建国主任讲，我的身份比较好，一套人马两块牌子，过去是什么书记，我是专门研究财政学的，他们也很怕我们这些人，在国资委工作，又学的财政学，他们的东西我们还是心中有数的，因此我们还是站在财政学的学者方面研究如何加快资本经济预算制度。我从三个方面讲。
建立国有资本经济预算制度最早是从党的“十三届三中全会”建立了国有资产预算，一直到了“十六届三中全会”明确了加快国有资本经济预算制度，实际上我们说最大的变动，一个是让加快，一个是把资产改为资本，这实际是理论和实践的巨大升华。经过多年的理论探索，在基本框架上没有多大的争议，不管和任何一个部门说这个事情，大家都同意党的“十六届三中全会”讲的尽快加达资本经济预算制度，怎么在实践中扎扎实实去做，特别是现在倡导构建和谐社会，特别是城市，是国有资本集中的地方，在现有的体制框架下，我们怎么以中心城市为重点，抓紧做好国有资本经济预算的制度的工作方针，这个对我们来说已经迫在眉睫了。为什么我们说在中心城市可以率先突破呢？我们现在国家的体制是一级政府，一级财政，一级财政一级国资委，一级国资委，一级投资，在这种体制下，我们都是独立的财政核算单位，在这种情况下，在我们的自己的局部或一个点率先建立资本经济预算制度，或者做好相关的工作确实是非常重要的，也是完全可以做的。本着这个前提，我们从四个方面讲一下。
一、加快建立国有资本经营预算制度，是决定国资委前途和命运的一招。
这招如果没有，关系国家的生命力的问题，确实关系国家的生死存亡。过去主席的一句话，是决定国资委前途和命运的一招，国资委构建的时候，总理签发的378号令，给了我们三个任务。一个是进行国有经济的不具合结构调整，当前我们按照十六大的精神，十五大、十四大也说了这个精神，就是国有经济有进有退，有所为有所不为的时候，作为出资人这是我们的首要任务。作为出资人，你要有进有退的时候，你手中没有手段，具体的讲没有国有资本经营预算手段的话，实际上你没有办法有进有退。我们一方面进行主业为主、分流改制的时候，我们深深感到我们没有这个钱，没有这个手段，这个工作就没有办法正常往前走。甚至我们在做这个工作的时候，区区几百万的小事，本来两个小时，你上访告状也好，怎么样也好，只要我有手段我半个小时就给你解决掉。
财政部门、法该部门要协调，协调完了以后要落实这个事情，所以这是一方面，如果我们有了这个经营预算手段的话，我们可以为结构调整创造一个良好的技术条件和外部条件。到现在结构调整的过程中，我们改造深处是产权，改造难处是人员，要很好的安排这些人员的话，没有钱是不可能的，不要说你不给钱给少了就不行。
另一方面，我们在主业分离、辅业改制的过程中遇到一些新的问题，就是因为后劲投资不足，结果我们国资成果不能很好的延续下去，如果我们有了国有资本经营预算手段的话，按照有所为有所不为的原则，根据国家的产业政策，我们合理的确定投资方向，使我们的改制企业能够正常的往前运行，这是非常重要的事情。所以我们说在这个过程中，增量拉动也好，盘活存量也好，在这个过程中，引导不符合国家政策的市场需求的一般竞争性行业，通过收购兼并也好，债务重组也好等等，有序的退出市场，使我们的经济结构比较合理。
当前，我刚才一开始也说了，国务院领导在做这个批示的时候，也针对当前的实际情况，就是当前大家都知道外资外商大量并购我们的一些排头兵企业，特别是加工类的排头兵企业，引起了国家领导人的高度重视。在这背后我们也深深意识到为什么去做这个事，就是我们没有资本经营预算的手段，使外商轻而易举，将我们辛辛苦苦60年的机械加工企业收购兼并了，这个事情我们要进一步的进行研究，和我们没有经济经营预算的制度，你没有办法和他们竞争，地方的财力有限，行业整合缺乏主体，加上我们对无形资产和未来的收益评估不足，昨天也谈到这个事情了这种情况下，很快以较少的价格被外商兼并了。比如我们大家都知道的一些厂子。
这个行业大家都知道，他的产品涉及到我们可以说高新技术，具体的设及到航天航空技术，再说深一点，涉及到我们国家的安全，这种行业就是因为这个事情，领导之所以让发改委去做，背景就是这样的。某些地方也发生了这个敌情。
昨天我去了西电以后，这种集团总公司手里有钱的话，完全可以控制住，比如说收购了常州的变压器厂，一方面把通道的口打开了，另一方面，把东南沿海的市场占住了，当年东芝、西门子和他叫板，他有钱，以3.8亿把厂收购了。如果有这个手段的话，我们可以把这个工作做的非常好，但是很遗憾我们没有这些手段，造成了我们现在非常被动的局面，这是决定我们命运的一招。如果国资委在经济结构调整中不能有所作为的话，最高决策会考虑要你干什么？所以这是我们说的第一个方面。
从我们当前国资委深化改革、不断完善的走向来看，我们觉得非常重要的一个，就是加快国有资本经营预算的建设，有利于加快国有行政体制改革。我们深深的感受到在整个政资分离的职能中，我们认识到政府的公共预算的编制和实施，这种管理职能要和我们行使国有资本出资人的职能要分开，这是我们改革的走向，这个方向不能变。这种方向不能变的背后是有一套财政体系支撑着，你行使财政职能的时候要用到的。目前围绕8号开的“六中全会”、“十七大”也好，在政资分开的前提下，“政”到底是一种什么机构行使，地方的探索给了我们很好的经验，比如说国家在国务院的层面上，把当时的经贸委撤掉了，没有经贸委的概念了，但是各地都保留了经贸委，实际上从机构上把政资放开了，“资”是国资委。安徽把2003年把经贸委撤了，把国资委承担的社会职能、行业管理，属于政府的职能给了经委。城市的探索、地方的探索给了国家非常有积极借鉴作用的，现在有些同志提出来，恢复或者再造一个经委，或者是一个工业部的机构，从而在国家的层面上把政资分开个。实际上现在国资委承担了很多的职能。实质有些人攻击的非常恶毒，在这种情况下，对我们的发展是非常不利的。我们说随着国有经营预算制度的建立，把这个事情落实下来以后，通过这个制度的建立，能够很好的把我们政资分开，中央确定的方向能够很好的落实下来。
第三个方面，加快建立国有经营预算制度，有利于实现国有资产的保值增值。从理论上讲，国有资本的所有经营权，随着国家企业的改造和改制实现分开后，政府与国有企业经营者之间形成了一种产权上的“委托代表”关系，在这种委托代理关系上，由于没有最能反映代理者、经营者经营业绩的资本预算制度，就是你的税后利润到底是什么？也就是说我们投入产出的话，我们最后追求经济效益的话，你的经济效益到底怎么样，就是大家讲的信息不对称，在这种情况下，代理者有可能发生损害所有者权益的“道德风险度”。所以大家也看到了改革的动力是什么呢？我现在没有动力，我现在控制权也很大，收益权也不错，在收益权后面有实物消费，还有年薪我改什么，所以我是总经理负责制的话，就不搞公司，打造董事会，外面董事又那么多的，我的权力肯定受影响，这种情况下，改革的动力不足，还有一种极端的情况。我改了以后，职工找我要旧帐来了，有关部门找我要、过去欠的一些帐目也来找我要，我找这些麻烦干什么？所以改革的动力也没有，这是我们要认真考虑的，没有一个很好的出资人对经营管理的经济考核制度。这和我们当前的制度缺陷有关系，大家知道我们从94年以后，税后利润上缴这是有关系的。税后李利润不上缴，这是一个制度缺陷，不上缴我就和本行，我们做过一个测算，86%的企业把90%的收入税后利润都用于本企业和小团体的利益，用于个人小。特别是58、59现象诞生，和这个都有关系，加快建立国有资本经营预算制度，以便对国有资本经营预算进行综合收益分析，其有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束和控制，对经营者的业绩进行考核和评价，确保其保值增值。
把这个问题解决了，有了动力、有了积极性以后，我们当前在改制重组中重点和政策落脚点就有了。大家知道，我们改制重组的时候，因为工作基本的重点，把当前的存量资产盘活了，钱从哪里来，我们国资委出台的一系列文件，包括地方出台的一系列文件，都是着眼于盘活存量资产。一个基本的回答就是我们的钱少，钱主要是从盘活总量上来，随着存量的盘活而增加就业机会。我们工作的重点和主线就有实实在在的人操作。所以我们刚才完全统一讲的基本判断，我们整个城市中小企业的改革，可以说总体上由中小企业转为大企业，但是也是差距比较大的，有些城市已经讲85%，国有企业改制85%，生产置换85，人员安置85%，这算基本到位，但是有些城市恰恰相关，有的90%的还没有改制，所以我们说这个差距是比较大的。这种差距比较大的原因在哪儿？不管是向大中型企业转换也好，或者是抓紧赶上全国的步伐也好，非常重要的就是这个资本预算制度成立了以后，要解决经营者的动力问题，在这个基础上才能保值增值的问题。这是我们讲的第三个方面。
第四个方面，加快建立国有资本经营预算制度，有利于实现产权主体多元化。加快国有企业的改制步伐，从当前各地的企业改制的实际情况看，突出地表现在资本金注入和改革成本不足。我们实现主体多元化的情况，一个是国家控股的公司也好，国有资产经营公司也好，不管叫什么名字，通过这些手段改善我们的结构，同时也形成了产权主体多元化长远讲应该是一线之间的，在我们现在的生产力水平下，我们的多元话也是可以做到的。我们投资控股公司以后，中央和地方，省上和市上的、国有和集体中间的，都有了一个主体以后，这个事完全可以实现产权主体多元化，这是一个现象。因为每个产权主体背后都有自己的利益，利益部门话也，地方化也好，这样都可以形成产权多元化。从长远的发展来看，这样的话我们说有了经营预算制度和产权主体多元化以后，对我们的充实国有资本金、改善资产负债结构，支付改革成本，是使企业真正成为市场主体的客观需要。
总体上讲，我们国资委的监管条例主要职责来看，一个负责任的出资人的机构就是要通过建立国有资本经营预算制度充分履行出资人的职责，这是我们的第一条职责。出资人干什么呢？大职责，资产收益、重大决策。这样的关键是我们不仅仅是实行职责的问题，关键是我们分散企业占有的国有资产真正成为全民的国有。更何况出资人依法获取收益是天经地义的事情。法律赋予我们的天生权利，天然产权。
另外我们从更大的范围讲，加快建立国有资本经营预算制度，有利于坚持和完善基本经济制度，我们的基本经济制度就是党的“十大”报告提出的“必须毫不动摇地巩固发展公有制经济，必须毫不动摇的鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。按照我们的国家的产业计划和规划，我们的主要方向就是过资本的主要方向，就是两国两重，一新一特”，这是需要我们国有资本拉动的，或者弥补市场缺陷的，这些很也和企业需要我们充分运用发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力。国有经济的载体是国有资本，国有经营预算制度不完善的话，你要发挥控制力和影响力从何谈起，我们从更大的角度看这个事情。
我们从国家预算制度的角度讲，还还有利于深化经济体制改革，国有资本经营预算和社会保障预算在内的拂式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能。我们喊了13年，到现在为止，现在综合的国家预算制度没有建立起来，这是非常大的一个缺憾。我们现在的问题就爆发了，比如现在报道的一个上海社保基金会的问题，就是这个制度没有建立起来，这是和我们从反面上了非常好的一课。这也是呼吁我们尽快的，为什么国务院把这个制度提个这么高，我们在年底也有可能出台，对我们加快推动经营预算的制度建设是很有利的。我们从这四个主要方面，总体是六个方面，这些是对我们很重要的事情。
我们前面讲的第一个大问题，我们在实际工作中，如何编制国有经济资本预算，建立一种什么样的体系完善国有资本经营预算，达到国家利益最大化，这是一个现实的问题，国有资本预算更多的是考虑效率，公平的事情实际上在公共预算和国家统一预算的时候考虑，但是我们在开始起步的时候，我们必须考虑这个事情。因为他是一个整体，这个现实问题目前来看，围绕着前面最大的题目——“加快”的话，我觉得有三个方面要认真考虑：一个是预算编制的主体确定的问题。到底谁来编制？这是一个。我个人的观点就是从我们工作的角度讲，谁编都没有关系，你不让国资委编也没有关系，其他部门要抓紧编，这个制度要赶快出台，站在国家的角度，结构调整的角度来讲，应该抓紧出台。但是我们从当前的给你的职责和任务来讲，我们国资委编可以说是天经地义的事情。这是一个。当然我后面还要论证；第二个问题，我要编的话，工作的起点到底是什么？要加快的话，你要把现实的起点找着，就是怎么编的问题。特别是在这个过程中，我们要考虑到完善国有经营预算的管理，我们说的社保经济预算的管理，又给我们一个挑战，公共的资本这种风险到底怎么防范，如果不建立起来的，像社保基金以后多的是，没有什么稀奇，这是公共资金，也就是国家的的资金，任何一个人，不管官多大，不管你地区有多么特殊，你是不能随便动，这是我们预算制度的严肃性。
我们现有的体制和人员、意识，我们如果编的话，公共资金风险能不能防范住？这是我们“熔融”主任谈得很多的事情。他说不编也好，最起码能把干部保护一下，如果真有了也是很麻烦的事情，我们当在财政部门工作过，大家都知道是有额度和规格的，那个审计是比较严格的，这是第二个问题。
第三个问题，我们在编制国有经营预算的时候，如何完善国有资本经营预算的法律环境，即如何管，也就是建立一种什么样的法规体系来监督和管理国有资本经营预算。
二、尽快明确国有资本预算编制主体，妥善处理国有资本经营预算与公共财政预算的关系。
我们两家在谈论这件系事的时候，有几个分歧点，主要有这几个方面：一个是谁来编，认为国资委编的前面已经讲了，国资委是出资人职责的特殊机构，是我们国资委管资产、管人、管事相结合的基本保障，这是一个依据；再一个对我们的公共权利和法人权力在股东利益点是不相同的，建议国资委编制经营资本预算，这就是管家和东家之间的关系，也是有一些位置不一样，利益点也不一样。三是出资人的市场和企业的经营预算管理对接必然导致预算由国资委编制。这是由我们的地位决定的。我们国资委编，主要是因为我是我是出资人，我来编，这是没有问题的。建议财政部门编的主要观点，一是现行的法律法规，特别是预算法说的特别清楚，由财政部门统一编制，这里面有一个概念的问题，国家预算是不是公共预算，如果国家预算包括公共预算，资本经营预算和社保预算的话，这就不是一个概念了。二是根据政府预算应当统一完整的原则，是哪个层面上完整？这样的话本着这个原则说应该是财政部门来编制。三是国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算总体升华，这是余缺相继，相互融通的。四是国有资本经营预算是政府宏观调控的衍生手段。财政金融是必要的两个手段，在这种情况下，财政部门来编也可是可以的。所以各有各的道理，我们是站在出资人的角度来编，财政是站在国家统一预算的角度来讲，不能搞两个预算。
我们回答这个问题的时候，我们考察了世界上所有的参与预算的国家，他们的概念都是非常的清楚，如果概念清楚了，前段的争议很容易解决的，这些方面理论上是非常清晰的，但是涉及的自身部门利益以后，要拿这些事情来说话、来找依据，我们总的原则也是不破坏国家的统一预算，这些大的制度是不能破坏的，我们每一个政府，你当了领导人以后，你也不会让国家的预算变成两个、三个，过去了我们的预算也出了很多问题，控制不住，所以统一预算原则是不能破坏的。在任何一个统一的东西底下都是有分支的。
这三块分清楚以后，我们具体的编制程序体制来说，国有资本经营预算，汇总到财政部门和公共预算、社保预算一块向政府汇报，政府统一向人大进行汇报，这并没有违背，就像我们说的整个国家预算是由各级政府、最起码是各级财政汇总上来以后，由财政部统一汇总，这和我们现在现行体制，刚才讲的统一领导、分级管理的预算管理体制是相对统一的。这个不具体展开讲了，后来具体编制的程序、机构都是说这个事情。这是我们讲的第二个问题，是讲的国有资本经营预算的问题结合到一块了。
三、合理选择编制国有资本经营预算的起点，抓紧完善国有资本经营预算的决策和管理。
从上来来讲，我们本来说今年是一个非常好的一个起步之年，在这个时候编制资本经营预算和以后的年度就不容易衔接了，现在我们的工作往后放了一点，我们说各地有条件的话，还是跟整个国家的“十一五”规划，特别是我前面讲的，和整个经济结构调整时间联系到一块。提纲上也已经打了，目前世界上有几种模式，有机会下来探讨，我把框架说一下，这是一个现实的起点。
在这个时间上，要建立资本经营预算的一个非常现实的起点，就是我们都在呼吁，可以从企业上缴税后利润先做起，如果164家板块都来上缴的话我们是有难度的。因为都不一样，大家眼红也好，石油、电力、电信这些行业，也有军工、煤炭、轻工等行业。日子不好过的，统一上缴不好做的话，我们先把回来垄断行业收缴，能不能先上缴一部分，比如说缴20%行不行？！这种起点我们说大家还是能够接受的，大家一步一步来，这些方面有些地方字的比较好，像河北，前两年钢铁、煤炭比较好的话，这样在经济结构调整改制重组的时候，国资委游刃有余，所以说这是一个起点，就是真正入手的话，从税后利润做起，当然它也不是一刀切，比例也好，行业也好，企业也好，是完全可以先做起来的。再一个是现实起点，最起码在我们国资委，进一步接受结构调整，特别是给大家可以这么说，根据国家发改委提出的意见来看，明年的机构还是有所调整，像安徽在调整的时候，也没有明确，现在安徽国资委的调整明确出来了，预算没有建立的话，可以明确处室是什么，很多地方都放在产权处，处室要明确，这是一个现实情况。
同时我们说，你先现实起点明确了以后，我们还要强调一下国有资本经营预算在编制的时候，一个就是要明确里的编织的目的到底是什么？这个我提纲里也有，我也不展开讲了，这是比较细，操作性的东西。
还有一个国有资本经营预算编制的原则，也概括了几点，都是根据我们当前参加资本经营预算的课题和具体工作的时候大家的一致认识。特别是后面两个，前面两个比较具体，后面两个我给大家提一下，前面两个一个是遵循国家的经济发展目标，这个没有什么问题，这一点我再说一遍，社会社保基金就说这个问题，我们说统一预算制度是不能更改的。第三个、第四个是不管哪一级国资委编制国有资本经营预算一定要量入为主，实际上就是我们说的基本上要有点结余的。第四个是保证重点，要按照国家的标准严格走，钢铁行业让停产了、限产了，你还顶着压力干，肯定不行，这是我们强调的。
第三个方面，就是界定国有资本经营预算收支内容。
“收”主要包括四个方面的内容，一个就是国有资产的收益数目。主要包括一个是股利、或者叫股息，再一个是政府授权的投资部门和机构，国有机构投资的收益属于上缴的部分，这是第二个，第三块是国有企业产权转让的时候，再一个是国有股份公司转让，前面是收益。再一个是土地的转让权，还有一个非国有企业占用国有企业上缴占用费的收益。这一大块主要是收入。
第二、就是我们前面已经讲了，有些地方已经建立了专门的帐户，就是属于转过来的。这是第二大块。
第三块是国内外的债务收入。其他的国家资产经营收入。
国有资本经营的支出：主要用于国有资本的再投资和再发展，一是用国有资产收益安排的支出，其主要包括，股份制企业国家股配股（或增资）支出，向新、老国有企业注入资本金支出，国家调整产业结构安排的投资指出，保证国家对重要行业和重点企业控股，参股的投资支出，国有资产保值增值的奖励支出，由国有资产收益安排的其他指出，二是基本建设支出和国家专项建设基金支出，三是国有企业挖潜改造支出，四是科技三项费用支出，五是国内外建设借款还本付息支出以及其他支出。我们有了话语权了，这是一个进步，就是我们说的渐进，这是第二个就是要加快的话，需要我们尽快地启动起来。
四、改进完善国有资本经营预算的法律环境，真正建立起国有资本有人负责的体制机制。
刚才讲到了公共资金支出易风险控制，是一个全球性的难题，最近披露的上海社保资金违规使用的事件，又一次说明了风险控制的重要性，制定一系列符合中国国有资本实际、指导国有资本经营预算工作的操作制度和法律法规，是加快建立国有资本经营预算制度的关键。
首先，要明确监管程序和责任，一是国家——财政——人大的程序关，我们一定要走这样的程序。二是审计、监察等专职部门的专职关，三是内部运行机制关，投资委员会、专家委员会以及票决制等。这一点我觉得非常重要，就是国资委建立了这种机制之后，我们到底有没有。一人一票记录，出了问题是要承担责任的，但是我们现在没有，这也是一个问题。一步一步推进也是比较现实的问题。
其次，要把国有资本经营预算立法纳入《预算法》和《国有资产法》的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。根据《预算法》我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体制。昨天刘教授讲的，《国有资产法》和《国有资本法》大家都听说了，就这一字之差，但就是这一个字的差别，其他的事情根本定不下来，因为这个涉及到国资委的地位的问题，国有资本法，大家知道是所有者的权益，把那一块控制住就行了，如果是《国有资产法》就不一样了，就是整个资产负债能力六大块要管，还有这个含义是事业单位的经营性资产，再放大一点是事业单位的资产，行政部门的资产都是要管。现在过程中也有一些其他东西，国有资产法律的出台增添了一些障碍，谁管，从制定国有资产法来讲是一个障碍，就是为这一字在争，就是到底叫《国有资本法》还是《国有资产法》，定义是不一样，监管的范围也不一样，定位不一样了，整个事情就要重新考虑，我就点点题。这是我们说的第二个方面。
第三，要抓紧修改完善预算会计制度。是一项非常具体的制度。
第四，要建立国有资本经营预算的相应配套措施。一个就是按照市场要求建立的投资资本体制，第二个方面就是要有一套及时发现的预警机制，在实施国有资本经营预算的过程中出现的矛盾利益协调，就是一种预警、纠错机制，信息披露这一套也没有，前面说到整个风险的时候，这实际上也是一个风险，这是两个非常重要的方面。
我简单的把提纲说一下。简单概括一下说，我是从四个方面做了介绍，当前国有资本经营预算是决定我们国资委前途和命运的一招，就是必要性。围绕这个必要的一招，我们从三个方面来认识，就是按照“三中全会”要求，我们加快，过去是构建，现在是加快，怎么加快呢？一要明确国有资本的经济主体，我们讲到了依法办事，我们态度非常明确，为了把工作推开，一时不编也没有关系，13年了没人编，现在一编就有人来抢，有什么道理？！要明确主体，第二个是要及时发现并解决实施国有资资本经营预算过程中出现的矛盾。第三个相应来修改一些法律法规，就是具体操纵的制度，这是我今天讲的内容，不代表国资委，也不代表研究中心，主要是做为一个财政学博士来探讨一下。谢谢大家！
（2006年西安城市国资论坛发言材料 根据速录整理 未经本人校对）
