国资委研究中心 杜天佳
——结合五中全会精神再读《国资法》的几点认识
2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议高票通过了《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国资法》）并于2009年5月1日起正式实施。
从理论上看，《国资法》的出台，基本固化了国企改革三十年的成果，为国资监管提供了法律依据。不过，也有专家认为《国资法》过渡性质明显，仅凭此法难以实现国资有效监管，深化中国国资监管体制改革仍然任重而道远。
现实操作中，《国资法》实施以来，国资委的性质定位、监督约束等诸多方面的合理性和合法性，均遭到了前所未有的质疑和抨击，且此种情况在地方国资委层面上尤其尖锐和突出。
在刚刚闭幕的党的十七届五中全会上，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。本文所要讨论的正是，如何在充分领会和把握《建议》精神实质的基础上，确定“国资委”最终定性的问题，即我国国有资产管理体制改革与制度创新的法治化进程。
一、国有资产所有权归属关系
国有资产，即国家所占有的生产资料。具体包括以下几类：一是资源性国有资产，即国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等；二是经营性国有资产，即国家以各种形式对企业的投资及收益等；三是非经营性国有资产，即国家向行政、事业单位拨款所形成的资产等。本文所述国有资产，为经营性国有资产，即企业国有资产（以下简称为国有资产）。
根据我国《宪法》，国有资产的所有者是全体人民，即“生产资料全民所有制”。不过，“全民”是个整体概念，它不是也不可能成为任何一种具体行为关系中的真实主体。因此，“全民”只能作为国有资产在法律名义上的所有者。
为确保所有者权能和终极利益得以实现，身为统治阶级的“全民”，决定由能够体现其阶级意志并维护、保障其阶级利益的“国家”，成为它在具体关系中的行为主体，并赋予了国家在法律上行使国有资产所有者权能的主体资格。我国最高权力机关是全国人民代表大会，由此可见，“全国人大”是国有资产的所有权主体。
现实中，全国人大虽然代表国家最高权力，不过作为代议机构，它依然无法直接行使所有者的具体权能。因此，全国人大(即国家)通过自己所拥有的立法权，确认由其在社会生活中的行政管理者，即国务院（政府）为国有资产所有权的全权代表，代表其行使所有者职能。
以十六大报告为基础，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案设置成立的国资委，是经国务院授权，代表国家履行出资人职责，专门承担监管国有资产的机构。根据《国务院关于机构设置的通知》，国资委为国务院直属的正部级特设机构，监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。
笔者认为，国务院和国资委之间是行政授权的关系，即国务院作为委托人（授权方），委托国资委在授权范围内，代其履行出资人职责，行使对国有资产的管理权能和监督权能；相对应的，国资委是经国务院授权的国有资产所有权的具体管理主体，是国务院在国有资产监管领域内的代理人（被授权方）。这里所说的委托代理是行政授权中的主体关系，而非合同法或经济学中所指的“委托代理”。
综上，国务院是国有资产行政上的惟一代表和法定上的统一所有者，国资委则是代表国务院相对集中地行使国有资产所有者职能的专门机构，是国有资产所有权的监管主体。正是源自国务院的行政授权，国资委才得以享有权力，履行职能；同时，行政授权关系另一面体现为，国资委必须对国务院负责，并受其监督。
二、国资委现阶段定位之解析
目前，关于国资委的性质和定位，可谓众说纷纭。不过，有种观点是统一的，即国资委已不再是政府行政职能的组成部门。具体而言，可从以下政策及法律法规中推断：
首先，以“政企分开”及政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开为原则，国资委被定位为“国有资产的出资人代表”，是行使国有资产所有者职能的专门机构。
其次，根据国务院机构设置，国资委被单列为“国务院直属的正部级特设机构”。这种分类安排恰恰说明国资委性质之“特”，既不再是行使社会公共职能和实施经济管理的政府组成部门，也区别于国务院其它的直属机构和事业单位。
再次，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），国资委又当是国有独资企业中各种国有资产的所有者权益代表，及国有独资（控股、参股）公司中各种形式的国有股及国有法人股的总股东权益代表，应享有《公司法》等有关法律法规中所规定的所有者权益和股东权利。
最后，依据《国资法》中，“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”，以及“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”的相关规定，国资委最终被定性为国家政权组织形式中“履行出资人职责的机构”，拥有“对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利” 。
笔者认为，关于现阶段国资委的定位，应依次如下：
1、政府直属特设机构
确定先从政府直属特设机构这一定位入手，其理由是，不论定性为何，国资委的设立以及其权能的取得与实现，都来源于政府及其行政授权。而在国资委的“三定”方案中，也规定了国务院国资委须承办国务院所交办的事项。可见，国资委纵然不是政府行政职能部门，也仍旧是政府机构中的一部分；虽已不具有一般意义上的显性公共管理和经济管理职能，但若把它置于一个完全孤立于其他政府部门之外的境地，又有失偏颇。
国有资产监管必须建立在国有资产有效运行基础之上，无论资产运行，还是企业运转，都不可能为一个封闭孤立的系统，而是遍及国民经济各个领域及市场。要想实现国有资产有效运行，国资委就无法回避与政府其他组成部门发生联系，如借助计划、财政、税收、金融等手段为国资监管提供宏观指导、合理协调及信息传递等。此时的国资委，必然要肩负起出资人代表的责任，即以国有企业老板或国有公司股东的身份，与政府职能部门沟通协调，求得支持，实现合作。在某种程度上，国资委与职能部门之间极其微妙地变成“企业”与“政府”的关系。
众所周知，在市场经济中，各个行为主体只有处于相对平等的地位时，才有可能继续追求公平与合理。一方面说，国有资产也应遵循市场经济法则，合理有序地参与竞争，积极创新，谋求发展；但另一方面，国有资产又不同于其他法人财产或私有财产，因为其所有者是国家，并以政府作为其所有权的主体和全权代表。政府为确保国有资产的安全，并期待它能与其他财产形式一样保值增值，必然会动用立法、行政、经济及外交等方面的权力，给予运营国有资产的主体一些其他市场主体不能享有的权利。不过，国家治理并不单纯体现在国有经济上，还担负着维护国家主权、保障国防安全、维持安定团结、确保国民经济平稳运行、安排就业及推动整个社会均衡发展等责任。因此，政府的行为也不可能局限于经济领域，不能像其他市场主体一样，把财产利益或资本收益最大化作为唯一的目标。“国家所有”的性质，也决定了国有资产运营主体必须承担其他市场主体勿需承担的责任和义务。
综上，在国资委的定性中，必须要先确定国资委是一个“政府直属的特设机构”（不等同于政府社会公共职能管理部门）。
2、履行出资人职责机构
对于“出资人代表”的定位，各界异议颇多。即便是《国资法》已实施一年有余，但“出资人”是否适宜由国资委来承担，仍存有争论。简言之，国资委究竟是“管理者”还是“出资人”，是其焦点，亦为困扰国资委定性的核心问题。
我们不妨转换下视角，先考察下世界各国国有资产运营监管的不同模式，尝试分析国有财产投资经营及其管理监督的内在规律，或许有助于厘清这个困扰国资委定性的核心问题。
纵观世界，对国有资产实施有效的监管，是各国政府工作的一项重要内容。世界各国都结合自己的实际，进行着艰辛的探索。笔者调查统计了32个国家（详见附表），其中：欧洲13家，亚洲12家，美洲2家，大洋洲2家，非洲3家。总体上看，世界各国在国有资产监管方面，呈现出以下几个特点：
其一，时至今日，国家所有权需由特定的国家机关来代表和行使，已成为确立国有资产监管模式的不争共识。世界各国均设有明确的机构对国有资产进行监管，并且在职责和权限上都有界定和划分，从而实现政府公共管理职能与出资人职能的分开。
其二，目前而言，履行国有资产出资人职能的机构主要分成两大类，即政府部门和特殊机构；具体形式的确定，主要取决于各国传统的行政机构形式、20世纪八九十年代私有化浪潮之前国有资产在国民经济中的重要性以及近期进行的监管改革等因素。
其三，发展中国家由于国有资产在国民经济中的比重较大，多倾向于在政府内部专设主管部门，对国有资产实行直接或协调监管；而发达国家由于国有资产数额相比较少，且一直秉承“大部制、小政府”的宗旨，负责监管国有资产的机构规模也相比较小，往往设在财政部门或工业部门内。
其四，从世界各国监管实践中看，就国有资产的“管理者”和“出资人”两种角色是否可以重叠的问题，尚无明确定论。
应该说，我国的国有资产监督体制改革，是与我国社会主义市场经济体制建设同步的。而国资委的多重角色，从根本上说，是由我国处于向社会主义市场经济过渡的阶段、“摸着石头过河”的特殊性所决定的。其中，既有改革过程中认识需逐步到位的主观因素，也有实际工作中不得已迁就现实问题的客观因素。
有鉴于此，笔者认为，现阶段国资委的定位仍具有双重性，兼为特殊政府机构（非行政职能部门）和代表出资人履行其职责、行使所有者权能的机构（即国有资产所有权的具体监管主体）。这种双重身份，是经济体制由国家主导型向市场主导型过渡时期的特殊产物，是对客观现实必然而正确的反映。当国资运营逐步走上健康有序的轨道时，国资委的定位也会相应变化。不过，明确现阶段国资委这种特殊的双重定性，是保证其出资人代表站位准确，并切实做到“不缺位、不越位、不错位”的必要前提。（未完）
阅读全文请下载：实现国资管理体制改革的法治化创新.doc
（注释：本文获得《国资委青年理论研究会和机关团委合办：2010年度优秀论文（调研报告）评选活动优秀奖》）
