各地国资委，特别是中心城市国资委成立以来，经过几年的艰苦和努力工作，大面积的国有企业改制已近尾声，工作重点纷纷转向以国有经济布局和结构调整促进或带动区域经济发展。其中，最主要的方式之一是打造地方国有资产经营公司，协助地方政府和地方国资委完成当地国有经济调整、国有企业改革和加快发展地方经济的目的。
国有资产经营公司顾名思义是以国有资产（或资本）为营运活动对象的经营主体，它主要从事产权或股权的经营或管理活动而非直接从事商品或劳务经营活动，公司主要活动领域在资本市场而非产品市场。国有资产经营公司应是经政府批准设立的资产经营型国有独资公司，授权其以持股方式从事国有资产经营活动的市场主体，通过产权或股权的经营或管理获取公司收益，以完成特定领域国有经济布局和结构调整为经营目标。因此，国有资产经营公司应是国资监管机构完成所辖区域国有经济布局和结构调整的重要市场化工具和手段。
• 国有资产经营公司的类别与形态
与普通公司形式相比，国有资产经营公司的显著特点是变生产服务经营为股权经营，或资本经营。根据不同的标准对国有资产经营公司进行分类，大致可以将其作如下几种划分：根据经营性质的不同，可将国有资产经营公司分为经营性国有资产资产公司和管理性国有资产经营公司；根据经营空间地域的不同，可以将国有资产经营公司分为区域性、跨区域性、全国性和跨国性国有资产经营公司；根据经营活动领域的不同，可将国有资产经营公司分为行业性国有资产经营公司和综合性国有资产经营公司；根据经营职能的不同，可以将国有资产经营公司分为解决历史遗留问题的国有资产经营公司和实现区域或城市发展功能的国有资产经营公司。
从各地的国有经济调整和国有企业改革实践总结和分析，国有资产经营公司大致可归纳为如下四类形态：
1. 致力于区域或城市经济发展的国有资产经营公司。成立这类公司的目的是搭建有利于区域或城市经济发展的投融资平台，促进区域经济或城市经济的发展。与此同时，实现区域或城市经济结构调整，以及实现国有经济布局和结构的调整。比如将城市开发与国有资产经营公司职能结合在一起，通过发行地方公债、承接财政投入、引入投资者等方式，国有资产经营公司以重大项目承担者和经营者身份，对城市道路和基础设施进行改造、扩建，再造城市新貌，增进公共福利。再比如，通过对国有资产经营公司授权，对国有经济进行布局和结构调整，实施“有进有退”、”调整集中”策略，除抓好地方公用事业（如燃气、供水等）建设外，重点打造特色经济品牌，使国有经济在区域经济发展中有所为，发挥产业龙头和骨干作用。
2. 从行业调整到跨行业整合的国有资产经营公司。各地改革实践中，最早、最多出现的一种国有资产经营公司形态，来自于政府各行业部门的改革，行业部门直接变为行业国有资产经营公司，全面承接该行业的国有产权或股权。这类公司典型城市是上海和深圳。随着改革的深入，这类公司分化为跨行业整合的强势国有资产经营公司和无所作为而面临撤并的弱势企业。在行业调整方面，国有资产经营公司主要是对行业内国有企业进行整合、集中，打造行业龙头企业，淘汰落后和不具优势的企业，并完成国有经济退出所需的债权债务处置和职工安置。当条件成熟时，强势国有资产经营公司兼并弱势国有资产经营公司，或强强联合，实现地方跨行业调整和整合的目的，向综合性国有资产经营公司迈进。
3. 处置国有企业改制重组遗留问题的国有资产经营公司。这类公司的职能比较单一（但工作内容相当繁琐和复杂），就是完成国有经济退出后的遗留问题处置。包括离退休人员管理、地方财政国企改制专项资金的承接与应用和一些改制国企非经营性资产的管理和处置等。从资产和债务处置上，具有国有资产经营公司的属性，而从具体事务和人员安置、管理上，更像托管中心，可称之为是国有资产经营公司职能的阶段性延伸。
4. 专司国有企业产权管理的国有资产经营公司。这类公司主要是接受政府国资监管机构委托和授权，对一些不易市场化又难以并入其它大企业的公司产权实施专业化管理。目前各地国资委的实践是将一些公益事业性质比较浓的国有企业产权授权于国有资产经营公司，由他们从专业的角度进行产权管理，在条件允许情况下，进行适度的整合，包括产权调整，实现社会发展不失去该类企业功能，又提高其运作效率的目的。
• 国有资产经营公司的作用和目的
国有经济布局和结构调整是世纪之交国有企业深化改革的战略性命题。有所为有所不为，国有经济从那些不具备优势的行业或领域退出，抓大放小、调整国有经济整体结构，中央国有经济以向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中为调整方向；地方国有经济调整方向是关系地方经济发展条件和人民生活的基础设施、公用事业产业和具有本地特色或本地竞争优势的特色经济产业。
国有经济调整的对象是国有企业，调整的主导应是国有资产监管机构，采取的手段应是市场化的，因此，搭建完成国有经济调整各种职能的国有资产经营公司，既可以避免出现国有企业自己调整自己的困境，也可以避免国资监管机构直接调整易产生行政化的弊端，而是由国资监管机构授权国有资产经营公司，采取市场化规范运作方式，最终达到完成国有经济结构调整的目的。
国有资产经营公司经营的着力点是产权或股权，这就与一般的生产企业不同，不是产品生产，而是资本运营。同时，它也与一般生产性企业的资本运营不同，一般生产性企业的资本运营往往是与企业生产的产品密切相关，而国有资产经营公司的资本运营目的是在取得资本收益的同时，达到国有经济布局和结构调整以及促进区域经济发展的目的。国有资产经营公司可以发挥如下五大作用：
1．确保政企分开中的作用。按照规范的市场经济和建立现代企业制度的要求，国有企业必须实现政企分开、政资分开。但是，由于历史形成的原因，国有企业与政府之间存在着千丝万缕的联系，国有企业与地方财政，与地方社区之间，存在着纷繁复杂的关系，比如政策性投资后果，又比如国有企业长期承担的部分社会职能问题，还有长期存在的冗员问题等等，还有就是人们认为国有企业就是政府企业观念和做法的存在，造成国有企业很难成为市场中的独立主体。针对这种情况和改革推进的需要，就急需在政府与企业间构造一个隔离带，阻断政府与众多国有企业直接的“亲密”联系，让国有企业成为市场中的企业。与此同时，考虑到国有企业的特殊性或特殊责任，需要这个隔离带既能保证政府职能的有效延伸，又必须能减少政府对具体国有企业的直接干预和具体国有企业对政府的过分依赖。国有资产经营公司职能决定可以在国有资产监管体系中充当隔离带作用，以市场方式贯彻政府意志，以市场方式阻断具体国有企业对政府依赖，同时，这层隔离带也打破了企业与政府的“亲密”性，有利于减少国有企业深化改革中的阻力，彻底实现政企分开、政资分开。
2．在保持国有经济控制力中的作用。国有资产经营公司在国有经济布局和结构调整中，可以保持国有经济控制力的作用。十六大报告指出：“国有企业是我国国民经济的支柱”，“要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式”。近几年来，与生产型国有企业相对应，各地探索的国有资产经营公司形式，通过资本运作，不断发展壮大，在增强国有经济活力的同时，摸索形成了一套较为成熟的国有资产经营公司管理体制和经营运行机制。国有资产经营公司利用其资本运作优势，通过对国有企业存量调整和增量杠杆效应，使所辖范围国有经济控制力不断增强，用少量资本控制了社会大量资本，并且资本运行效率不断提高。
3．在国有经济退出过程中的作用。历史原因造成国有经济所涉足领域过多，在一些充分竞争且门槛又很低的领域，国有经济没有什么优势可言，也起不到什么有效的作用，退出可能是惟一的出路。从不适合于国有经济的领域退出，需要有很好的退出路径设计，避免国有资产流失，避免支付过大的成本，避免出现不稳定因素，更应避免遗留问题和隐患。显然，这些既需要具有出资人代表职能的各级国有资产监管机构很好地监管，同时也需要一个具有市场化的企业进行具体的操作。目前在国有经济退出方面，最大的问题是内部人操纵，其危害是造成国有资产流失。因此，搭建一个“外部人”操作国有经济退出是较为科学的选择。国有资产经营公司恰巧具有这方面的能力、人才和经验，可以按照国有资产布局和结构调整的意图，在国有经济从某些领域退出中发挥作用。
4．在国有经济进入新领域中的作用。为保持国有经济的控制力，国有经济所涉足的领域会根据社会的发展而有所变化，这才能真正实现十六届三中全会《决定》中指明的“完善国有资本有进有退、合理流动的机制”，才能使国有经济具有持续的控制力和活力。随着经济、技术的不断发展和社会的进步，新的产业会不断涌现，一些新兴产业的发展会对政治、经济、乃至人民生活产生巨大的影响，因此，国有经济必须进入或起主导作用。国有经济如何进入，按照目前改革的大原则，一般不再采取政府直接办企业的方式进入，而是用市场化的方式进入。在国有经济进入新领域方面，国有资产经营公司可以大有所为，发挥独特的作用。国有资产经营公司作为政府意识的贯彻者，可以用市场化的方式把触角伸到一些新的领域，进行前瞻性投入或通过资本运作方式进入某些新兴领域，体现国有经济的控制力。采用国有资产经营公司操作，投资于新兴领域，好处在于可以利用国有资产经营公司在市场中进入或退出的灵活性，避免了政府直接投入难以退出的尴尬，同时，在这种目的在于国有经济控制力的投资过程中，政府维护了市场的公平秩序，也达到了采用市场化的方式实现国有经济对新兴领域的控制力。
5．在维护社会稳定中的作用。维护社会稳定是政府的任务和责任，影响社会稳定的因素之一是经济的稳定、持续发展。经济的稳定、持续发展与作为经济微观细胞的企业密切相关。市场经济的通则是优胜劣汰、适者生存，市场经济中政府的作用是培育市场、完善市场、规范市场，使整个经济运行有一个公开、公正、公平的竞争环境，并通过政府的资源配制职能促进市场的繁荣和避免市场的衰落。一般而言，在市场经济国家，政府通过宏观调控和微观调控手段的组合实现社会公共事务管理的职能，不直接干预市场具体行为。作为政府宏观调控经济的微观手段之一，通过政府掌控的国有企业，实现熨平经济周期波动和维护社会稳定的目的。众所周知，开放的经济，不仅会受到国内各种因素的影响，还会受到国际有关因素变化的影响。当一些直接或间接涉及到公共事务的企业，由于国内外有关因素的影响，出现经营困难，而这种经营困难的外部性很强，有可能影响到公共产品或服务的安全，也就是说会影响到社会稳定，政府就应该实施干预。这种干预不是直接的，而是间接的。西方成功的做法是借助于资本运作型公司的市场化运作，接管濒于倒闭而又影响到社会稳定的经济企业，处理有碍稳定的烂摊子，加强有利于缓冲社会矛盾的投入。政府借助于国有资产经营公司赎买或接济、接管市场中的经济成分，主要是为维护社会稳定，而不是救济社会中的某个具体企业。判断影响社会稳定，是从社会公共产品或服务的提供安全上考虑的，绝不是济弱扶贫，而且，这种救助的实施是有时限的，一旦重组整合祛除了对社会稳定的影响，就应该放回到市场中去。
• 国有资产经营公司的运作模式
国有资产经营公司为达到服务于国有经济调整的目标，其运行模式可以概括为“资本经营，阶段持股，投融结合”。
1．资本经营
各地国资委在宏观层面开展国有经济营运，国有资产经营公司在微观层面开展国有资本经营，宏观指导微观，微观服务于宏观。国有资产经营公司性质与任务决定其定位于资本经营，主营业务是股权经营，而不是某一产业的产品或服务经营，不追求某一产业或相关产业做强做大，而是追求企业或项目的资本经营组合，主要盈利模式是股权增值收益，这是与生产型企业的最大区别。由于国有资产经营公司不受某一产业限制，所以在国有经济结构调整中更具有灵活性，特别是在跨行业、跨地区国有经济调整中，可以借助资本经营充分发挥作用。此外，资本经营实现盈利模式的基础是必须对持有股权的企业或项目强力推行现代企业制度和建立规范的法人治理结构，所以相对生产型企业在发挥国有经济投资杠杆效应方面，更具长处；在实现国有经济结构性退出调整方面，更低成本；在引导科技进步和进入新领域方面，更为便捷。
在新的国有资产管理体制中，特别是在现阶段，国有资产经营公司可以借助市场化的资本经营，成为国有资产再投资中心、大型企业航母孵化器和社会不良资产加工厂。国有资产经营公司通过国有资本经营，发挥国有经济再投资中心作用，盘活存量，增强国有经济再投资能力，特别是随着国有经济财政预算制度的实施，可以更好地发挥国有经济再投资中心作用。国有资产经营公司可以借助资本经营，通过咨询、引导和国有资产再投资，催生企业航母，特别是在进入新产业方面，借助实施产业组合投资项目的便利性，在新兴经济领域中发挥重要功能，起到国有经济大型企业航母孵化器作用。在处理社会不良资产方面，国有资产经营公司可以充分利用独特的“股权价值提升”功能，对不良资产进行加工改造，变“废”为宝，成为社会不良资产加工厂。显而易见，在当前国有经济结构调整中，国有资产经营公司相比生产型企业，更能够发挥国有资产再投资中心、大型企业航母孵化器和社会不良资产加工厂作用，为国有经济战略性调整做出不可替代的贡献。
2．阶段持股
所谓阶段性持股，就是按照区域经济发展和国有经济布局和结构调整要求，遵照市场经济规律，阶段性地持有某个企业或项目的股权。具体就是“股权投资——股权经营——股权转让”。阶段性持股，作为国有资产经营公司特有的经营方式，是一种理念化的模式，它贯穿于国有资产经营公司整个经营行为始终。股权投资目标的选择，要符合区域经济发展阶段性要求，要具有阶段性市场发展潜力，要与国有资产经营公司的阶段性资本运作能力相吻合；股权经营主要体现在对阶段性持有股权载体的改造，通过建立规范的法人治理结构提升管理水平，通过引入有关技术提升行业竞争能力，通过注入杠杆资金激活资金链等，即提升企业或项目价值，通过价值的提升实现股权的增值；股权转让是国有资产经营公司资本经营的最后一个环节，“买”是为了“卖”，体现阶段性持有，也是国有资产经营公司一个阶段持股“生产周期”的结束。
3．投融结合
股权投资的基础是具有较强的资金融入与调配能力，国有资产经营公司实行投融结合经营是其完成经营目标的保障，也是其完成服务于国有经济调整目标的保证。国有资产经营公司股权经营的财务行为表现为股权买卖资金的大进大出和资金频繁、快速的流转，这是有别于生产型企业的一大特点，因此，具有较强的融资能力是国有资产经营公司开展资本经营的基础性要求。国有资产经营公司开展投融结合经营，通过与非金融企业甚至金融企业的业务融合，提高国有资产经营公司的融资能力，确保股权经营业务的顺利进行。国有资产经营公司投融结合经营的目的是提高融资能力，是为国有资产经营公司的资本经营服务的，是对“股权投资——股权经营——股权转让”前后端的补充和完善，即实现“资本（融资┈投资）转换——资本提升——资本转换（转让┈理财）”的环形资本经营方式。它不同于银行企业为主的银企混业的“资金”经营，而是“资本经营”，国有资产经营公司的长项在于资本提升，因此“资金”应用效率更高、更安全。
• 国有资产经营公司的发展思考
按照我国国有企业改革与发展的脉络，产品生产型国有企业始终是经济界和政府部门关注的重点，各项改革政策往往也是以产品生产型国有企业为着力点。相比而言，资产经营型国有企业始终没有进入国企改革和国有经济调整的主体范畴，长期处于被边缘化的次要地位。新的国有资产管理体制建立以来，国有经济调整被提升到战略的高度和层次，资产经营型国有企业作为资本运作的主体，受到各级政府的重视，成为各地促进国有经济结构调整和加快发展区域经济的重要推手。
对于国有资产经营公司的健康发展，应重点注意以下几点：
1．守住促进经济结构调整使命不动摇。我们探索的各类职能、各种名称的国有资产经营公司，目的是实现国有经济结构调整，促进整体经济结构调整。正是其具有这种目的，与生产型企业、一般控股型企业均不同，要把精力放在促进国有经济结构调整和加快区域经济发展，站在全局的高度，以更宽广的视野去经营，切不可忘记使命，贪图一时的盈余和小集团私利，把企业办成一般的国有企业。
2．加强法人治理结构等制度建设。国有资产经营公司自身更应该加强制度建设，按照现代企业制度的要求，建立科学的法人治理结构。加强董事会建设，董事会应与地方政府机构保持畅通渠道，充分贯彻地方政府设立公司的意图，并加强董事会的宏观经济判断能力，对各项决策充分论证。建立投融资和转让报批及操作程序，规范运作。建立风险防范体系，防范投资、财务等风险。加强人力资源建设，重点培养或引进既懂国资又懂资本运作的人才，保证公司发展需要。董事长和总经理应该分设，并建立定期沟通制度。应与被投资企业控制方保持良好的情况沟通，支持企业发展，监控企业风险。
3．投入是为了卖出。国有资产经营公司的经营理念是“阶段性持股”，除管理性国有资产经营公司外，资本运作的性质决定了资本的买入是为了卖出，应避免自身演变成为生产型企业或生产型企业的产业领导者。国有资产经营公司在完成地方政府投资项目后，能够独立运作的项目，应尽量转让出去，需要其他国有企业承接的，可以转让股份，也可以划转股份；能够市场化的项目，向市场转让，切不可自身长期经营项目，也不可因项目回报丰厚而小富即安。国有资产经营公司应是地方“经济增量的创造者”、“经济发展的推动着”和“经济活力的带动者”。
4．研究建立严格的国有资产经营经营业绩考评体系。国有资产经营公司主营业务为股权投资或资本运作，因此其考核评价体系不同于普通的产品或服务生产单位，一般的财务指标很难评判国有资产经营公司的优劣，而应采取突出国有资产经营公司战略和文化特性的考核评价体系。国有资产经营公司也是企业，是企业就应以盈利维持运转，实现保值增值。因此，应采取阳光下的考评，建立严格而科学的业绩考核体系，坚持用市场的方式明确经营目标、明确经营责任，有激励有约束，奖惩分明。
5.处理好与生产型国有企业的分工关系。在国资委的监管范围内，既要有生产现国有企业，也需要资本性的国有资产经营公司。一般而言，在经济总量较大的地区，国资委监管的企业应以生产性企业为主，资本性企业为辅。生产性和资本性国有企业共同构成进而有为、退而有序的国有经济群，贯彻政府意志，在区域经济发展中尽基础和骨干力量的责任。就像能征善战军队有常规部队和特种部队一样，相互配合，无坚不摧。资本性的国有资产经营公司有特种部队属性，不像常规部队（生产性企业）以占领地盘（产业）为目的，而是利用其机动灵活的特征，用“战斗过程”支撑国有经济发挥控制力，“攻城略地”之后要勇于放弃，移交或创造出生产性企业，而不可以忘记本身的职能和分工，乐当生产性企业。（作者：王志钢）
