以公平竞争塑造“国退民进”

　　以公平竞争为核心，四路推进，合理定位国有经济角色 

　  近年来关于“国进民退”的讨论，涉及的一个要害问题是国有部门改革的走向：在新的发展阶段，如何对国有经济的角色进行正确定位，并据此调整国有经济的布局？国家还要不要继续从企业退出？

　　应该看到，在今天的中国，国家需要继续经营一部分国有企业是有其合理性的。第一，运行良好的大型国有企业是国民经济的重要组成部分，改变其所有制结构和治理结构会面临很大的风险，必须慎重行事。第二，在法治不健全的情况下，国家过早退出一部分具有战略意义的企业，有可能会滋生类似于俄罗斯式的寡头，或东南亚国家的强势家族那样的可以和公共利益相抗衡的特殊利益集团。因此，国家从大型优势企业的退出必须服务于整个改革、发展和稳定的全局战略，不能为退而退。

　　但是，我们在“国退”的路上其实并没有走多远，远没有退到以上两个因素所划定的底线。人们通常看到的“国退”主要是国企户数和职工人数的减少。但如果看整个社会投入到国有企业的资源，则国有经济不仅没有“退”，而且一直在迅速扩张。来自《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》的数据显示（下文数据均同此出处），1995年-2007年，非金融类（包括工业和非工业）国有企业的资产总额由10万亿元，增加到33万亿元；国有及国有控股工业企业的资产总额也由1998年的7.5万亿元，增加的2007年得15.2万亿元。特别值得注意的是，2004年以来国家退出企业的步伐基本停顿，而国有企业资产总额的增长出现了明显加速的迹象，表明社会经济资源正在加速投入国有部门。

　　既然国有和民营经济都是中国经济的一部分，国有经济扩张有何不妥？为什么必须“国退民进”而非“国进民退”？的确，如果国有和非国有经济仅仅是中国经济的“白猫黑猫”，那答案自然是抓住耗子的就是好猫，无所谓谁进谁退，问题的关键在于，二者的关系并非“白猫黑猫”。

　　首先，由于国家既承担社会管理职能，又是国有企业的所有者，国有企业和非国有企业之间的竞争很难公平。一方面，国家一直在通过各种方式对国有企业进行显性和隐性的补贴或给予其特权，另一方面，对一些拥有明显市场支配地位的国有企业，又没有独立的监管机构对其进行充分监管。其结果是，国有企业的盈利中很大部分是国家利益和消费者利益的转移，或称“租金”。

　　由于国家与企业的利益关系纠缠不清，相关信息大多不公开，很难估算租金的规模。不过从统计数字仍然可以看出，高盈利的国有企业集中在少数几个特殊行业。例如，39个工业行业全部国有及国有控股企业2007年的销售利润率为8.8%，高于非国有企业的7.7%。但如果剔除国有企业占支配地位的烟草、石油石化、煤炭、电力、燃气供水等七个行业，其余32个行业国有及国有控股企业的销售利润率仅为5.5%，而非国有企业为7.1%。 这表明，国有企业的实际效率可能仍然低于非国有企业。

　　这就引出了第二个问题，即政府职能定位。既然老百姓自己可以办好企业，为什么政府还要拿老百姓的钱去办企业，甚至和老百姓竞争？尤其是当政府还没有足够的财力和能力履行好法治、教育、医疗卫生、社会保障等核心职能的情况下，为什么不集中力量做好自己该做的事情，尽量把办企业的事情交给老百姓来做？

　　第三个问题是中国经济结构的目标模式。从实现成功赶超发达的那些国家的历史经验和自己的发展过程来看，我们不大可能以国有企业为主体来建设一个创新型的经济。未来的创新和增长都只能以民营企业为主体。

　　我们的增长奇迹虽然有国有企业的贡献，但主要还是依靠非国有企业创造的。改革开放前20年，国有企业的经营状况一直非常困难，消耗了大量社会资源，在银行系统留下了数万亿元的坏账。只是在上世纪90年代大刀阔斧的市场化改革（包括大规模的国家退出）之后，国有企业的经营业绩才出现了过去十年的持续改善。如果国家继续以各种形式向国有企业加速输送资源，支持国有企业依托其特殊市场地位高速扩张，势必挤压非国有经济的发展空间。

　　那么，在新的发展阶段，如何达到一个比较合理的国有经济角色定位？总结过去十多年的经验教训，结合当前国有部门的实际情况，可以考虑以公平竞争为核心，通过四方面措施推进改革。

　　第一，理清国家和国有企业的利益关系。石油、电力、电信等行业的国有企业改革所面临的一个棘手问题，是企业和国家的利益关系纠缠不清。一方面，企业显然从国家那里获得了多种利益，包括廉价资源、特殊市场地位、或明或暗的补贴等。另一方面，企业也对国家作出了很多显性和隐性的贡献，结果每个企业和国家的利益关系都是一本糊涂账。下一步改革的关键步骤之一是，国家和这些企业要“算清账”，使企业真正成为财务独立的市场主体。

　　第二，集中力量推进公平竞争。需要全面清理国有企业所享有的各种特权、补贴、垄断地位；对国有企业的社会贡献，也要以“花钱买服务”的方式按市场价格给予公开透明的补偿。总的目的是尽可能确保国有企业处在与其他企业平等竞争的环境中。《反垄断法》要求，政府对国有企业的经营行为实施监管和调控，以“维护消费者利益，促进技术进步”。此法已通过三年，政府应尽快制定实施条例并付诸实施。负责实施公平竞争的机构应被赋予足够的权力和独立性。在竞争政策与产业政策发生冲突的地方，产业政策应服从竞争政策。

　　第三，通过分红政策调整国家对企业的投资规模和方向。国家决定一个国有企业分多少红，也就是决定留多少利润在该企业投资。因此，分红政策也相当于国家对国有企业的投资政策。国有企业分红已试点三年，下一步改革的方向应该是增强分红率决定机制的灵活性、大幅度提高分红率，并把国有资本经营预算纳入公共预算，置于全国人大的监督之下。通过对不同的行业和企业实行差别分红率，国家就可以使分红政策成为国有经济角色重新定位的一个增量改革手段。此外，在资源价格等方面的改革到位之前，国家还可以通过提高分红率把国有企业利润中包含的租金收回到国家财政手中。

　　第四，继续调整国有资本存量的布局，从一部分企业退出。如果以上措施能够有效实施，一定时间之后，本来效率低下、主要依靠特殊市场地位而盈利的国企就会露出原形，出现盈利下降、融资困难的状况。通过对其进行改制和重组，国家就可以自然地从这些企业逐步退出。

　　通过采取以上措施，若干年之后，继续留在国家手中的国有企业，应该就是那些确实需要国家继续经营并且有市场竞争力的企业。当然，要走这条路，必须首先调整相关政府机构的职能，找到一个愿意积极推动这些改革的部门。由于国家的双重职能，这些改革总的来说会弱化政府权力，因而同时也是政府部门自身的改革。