一、公有制形式的时代性
中国的社会主义公有制企业发端于20世纪50年代的社会主义改造运动，是其中一项标志性的改造工作。该项改造从“五反”开始，完成于1956年，将原先的城市资本主义工商业企业变为社会主义公有制企业，包括全民所有制企业和集体所有制企业两种类型。当年的改造的根本，实际上是所有制的彻底变更。
依照当时的政策，对资本主义工商业实行和平改造的方针，即赎买，也就是资本主义私有制不是无偿地、而是有偿地转变为社会主义公有制。在利润分配上实行“四马分肥”：将企业的利润分为国家所得税、企业所得税、工人福利费、资方红利四部分，大部分为国家和工人所有，资方取得20%的红利；全行业公私合营时，国家对资本家交出的生产资料进行清理估价，以核实私股股额；在合营后，对私股采取定息的方法，分7年每年发给资本家5%的股息，后延长为10年。国家一共以32亿余元把整个资本家阶层所拥有的企业资产买了下来。
这场改造的魄力和决心今天仍然令人称道，怀着共产主义的崇高理想而进行的消灭私有制的运动目标明确，结果非常彻底，但也不可避免地留下了一些弊端。今天有人批评当时的改造后期步伐过快过急，体制过于整齐划一。这可能不是问题的核心。任何一项制度如果过于极端地强调其优胜性，可能会忽视了许多问题。我们在此后三十多年的改革里，实际上都在矫正过去的极端，并承认任何制度可能存在的缺陷和补救的必要性。
从1978年以后，国有企业开始尝试性地进行改革，在迄今三十年的变革过程中，各种方案不断折冲反复。从某种意义上来说，它仍然是个无解的复杂命题。
1978年以前，国家曾对国有企业尝试过两次分权，但都不可避免地存在“一管就死，一放就乱”的问题。当时已有学者指出这不是症结所在，“企业自主权”才是有实质意义的 。1978年12月十一届三中全会召开。1979年开始，国务院陆续发布了一系列有关“放权”、“让利”的重要文件。同时，国家还先后于1983年和1984年实行了两步“利改税”，将企业利润的一部分以所得税和调节税的形式上交国家财政。在一些企业尝试实行企业基金制、利润留成制和盈亏包干制。总的来说，这一阶段的改革试图通过加强“激励机制”来带活企业，但尚未认识到政府职能转变的重要性，加之其他改革不配套，总体成效并不明显，尤其是两步“利改税”的效果并不理想。
1984年至1992年，国企改革主要围绕“两权分离”展开。1984年10月召开的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，确认了所有权与经营权是可以适当分开的原则。1986年开始兴起企业的拍卖、转让，同年开始出现股份制试点，1987年下半年出现了企业之间的合并、兼并等，1988年国家发布了《全民所有制工业企业承包租赁经营责任制暂行条例》和《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》，以及同年国家国有资产管理局的成立都标志着改革向纵深发展。1988年4月颁布的《全民所有制工业企业法》和1992年7月颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，被称为“国有企业的根本大法” ，强调国有企业应成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
1992年，邓小平同志“南巡讲话”后，股份制形式迅速发展起来。股份制改造实际上将国有企业产权问题最明白地推到了改革的台面上。国有企业为谁所有、由谁行使所有权、过去的投资怎么认定、现在的亏损怎么处理，诸多矛盾都暴露出来。如果说之前的改革的基本特点是让国有企业拥有基本的自主权，从计划经济向市场经济迈进，政府希望分离所有者角色和经济管理者角色；那么之后的改革则触及根本的产权问题，是对公有制意义这一命题的思想大解放。
1992年10月，十四大确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，明确提出“以理顺产权关系，实行政企分开为核心，深化企业产权制度及相应体制的配套改革，逐步建立与社会大生产和社会主义市场经济发展相适应的现代企业制度”的方针。1993年12月《中华人民共和国公司法》颁布，国家开始进行公司制改造试点。之后的改革方向基本以现代企业制度为主要路径，同时考虑在某些领域进一步推进“国退民进”。
2002年11月，中共十六大明确提出了建立国有资产“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求。从“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”到“国家所有，分级行使产权”的国有资产管理体制，意味着我国的国有资产管理体制又一次深刻变革。以此为标志，国有资产进入了“资产化管理”的新时代。
通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，到2006年底止，国有中小企业改制总体上已经达到80%—90%，许多地方的国有中小企业已经改制完毕。到2005年底止，一些沿海地区需要退出市场的政策性关闭破产企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建5个省（市）已全面转向依法破产。此外，一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业，也通过政策性关闭破产退出市场。全国的政策性破产于2008年完成。因此，在《“十一五”规划纲要》和2006年的《政府工作报告》明确提出，推进大型企业的股份制改革，同时推进国有经济布局的战略性调整，仍将是下一步国有企业改革的重要内容。
回顾国有企业从诞生到今天的历程，前二十年受政治运动和意识形态的影响，基本上保留了近乌托邦式的完全国有体制。从1978年开始，此后十五年，伴随市场经济的推进，政府将经济管理者的角色抽离，国有企业的企业特性得到了强调，但与私有企业之间仍然存在很大的区别，同时许多中小型国有企业开始受到私有企业越来越多的竞争，也更多地暴露出属性上的缺陷。1992年以后，国有企业希望借助更现代的股份制或公司制形式获得新生，但所有权仍然是纠缠已久的命题。2002年以后，国家厘清了“国有企业所有者”的角色，进一步退居“资产持有者和管理者”的定位。
这五十六年的变化很难一语概之，国有企业的数量大幅下降，即使是在大型国有企业中，国家持股的比例也有意识地下撤。国有企业的改革路径带有鲜明的时代特征，其方向始终基于这样的共识：国有企业的所有者实际上是缺位的，国家代行所有者的权力，但无法等同于私人所有者，其利益关注点和监管的有效性都有本质差别；改革的目的，实际上是希望引入更多类似私有企业的约束机制，无论其是以建立公司治理机构、加强企业经营者的责任还是向私人投资者出售部分股本的形式来达到。但也正是基于这样的认识，有人提出除关键产业外的全盘私有化，这又引起了另一项争论：渐进式改革是否最终要走向休克式疗法的一瞬，是否最终会从一个极端到另一个极端？
二、渐进式改革的折冲难题
西方国家关于中央计划经济向市场经济的改革思想中，有一种观念较为普遍，它认为转轨经济最重要的就是解决三个问题：民主化、市场化以及私有化。其中，民主化是整个转轨经济良性发展的基础，市场化和私有化是具体经济政策所要达到的目标。
各国选择的道路大致可区分为两种：第一种认为民主化、市场化、私有化三者是紧密联系的，应在民主化的决心上，尽可能全面并最快地达到市场化和私有化，这最典型地存在于东欧国家，尤其是俄罗斯激进的“休克疗法”；第二种认为最重要的是市场化改革，强调改革的顺序性和可操作性，相信每一次有限的推动最终能累积成转轨中的大幅度进步，普遍认为选择这一道路的国家中，中国是较为成功的典型 。
回顾三十年来的改革历程，中国一直在探索如何合理地排列民主化、市场化、私有化的顺序。从1978年至今，国家逐步放开价格，建立新的税制，在财政、金融、外贸等方面改革都有相当的进展，这也体现了中国的改革思路——以市场化为重点、为先行。与此同时，政府经济管理职能也发生了一定的转变，逐步放松了对经济的集权式统控，政府机构本身也向精简、民主方向迈进，依法治国的原则被广为提倡。一些观察家简单地把中国的改革描述为只有经济改革，而没有进行政治改革，是不符合事实的。随经济发展中国一直在努力地推进政治改革，这个国家一些根深蒂固的东西使它不能效仿其他国家激进的政治变革。与市场化、民主化相比之下，原本应紧随市场化脚步的私有化（在中国主要是指国企改革）的脚步却谨小慎微，反反复复，一直未取得较大的进展。
从改革初期到现在，中国仍然强调允许发展多种所有制形式，但必须坚持公有制，这必然使中国在私有化问题上慎之又慎。另一方面，中国的改革是在经历过国内的政治经济大混乱后开始的，人民渴求安定，在经济上的表现就是力求平稳转轨。除此，中国存在不平衡的地区经济，相当数量的农村人口以及复杂的政治经济结构、根深蒂固的公有制观念，这些都使国家领导层在权衡利弊后选择了一般公众能承受的渐进式改革。
纵观国企改革的30年，国家一直坚持渐进式改革，每一步取得的成效并不十分显著，有些内在的矛盾已日益暴露，而改革似乎还无法找到彻底突破的出口。我们仍然面临着这样的选择：激进式的大规模私有化，还是渐进式的平稳转轨？前者可能是快刀斩乱麻，也可能是盲目的“一刀切”；后者可能是长期的阵痛后见光明，也可能是黑巷中四处碰壁摸索。
在那些实行大规模私有化的激进改革国家，尽管他们采用的方式各有不同，但成效并不理想。在俄罗斯，私有化进程中国有资本流失相当严重，另一方面，大规模私有化过程中特权现象的严重，造成了国家收入分配状况的巨大变化，社会贫富差距迅速拉开，而造成这种结果的原因是：个人抢劫了政府的财产 。在一些国家，旧的制度已经瓦解，而新的制度并未建立，于是形成了一个制度空白，政策代替法律，朝令夕改使经济一片混乱。
事实上，经济学家们已经指出，市场经济的建立，不仅需要竞争性的主体，还要求基础性的规则和保障制度得到广泛地接受和实施，还需要一个有效的政府。如果确实找不到能迅速地、大规模私有化的方法，泱泱大国的中国决不可以以承受社会、政治动荡的高昂代价来强调私有化的作用，特别是在改革的初始阶段。
在改革刚启动时，稳定的规则的作用并不明显，国家采用的是先试点再普及的方法，收权放权上都有一定的任意性，这或许也是出于对灵活性的要求吧，从某种程度上又反映了政府相当谨慎和有所疑虑的态度。改革虽然是一项不断尝试总在改变的过程，仍然需要在某一阶段点上的平稳和确定。人们的安定需求使他们在采用某一种新方式前需要确认，在采用后需要保障。
因此在随后的改革中，国家在立法上首先注重紧随实践，同时也试图以立法指引、规范、确定改革关系。早期的文件无论是规章还是法律都是显示出一种“政策化”特征，而以后的文件则更多的向“普遍适用的规则”发展，应该说，这是一个可喜的趋势。改革充满变数，渐进式改革更强调稳、变相结合。每一重大的变革步骤后，都应给出一段时间，以便于实现被释放的效益，融入公众的生活和观念中，使改革能获得公众的支持，这是渐进式改革的应有之义，也是它的优越之处。但是，渐进式改革进行到今天，许多问题因意识形态的束缚审而慎之而不断压后，许多矛盾尝试用各种方法解决又往往半途而废，这都积累了相当大的压力。从前期的经营承包、利改税、工艺突破口、三项制度改革、剥离辅后、政企分开、抓大放小、减员增效、债转股等；到近些年来的国退民进、政策性破产、证券融资、年薪制、股票期权、管理层收购、外资收购、法人股流通等，有些方法完全是中国的独创，有些则是模仿西方国家的做法，但似乎都力有不逮，常常会在解决一个问题的同时产生更多的问题。实际上，到20世纪末，国企改革外围的问题和难关已经基本解决，剩下的是深层次问题和难关。渐进式改革已经行进到这样一个阶段，瓶颈亟待突破。
三、国有企业改革攻关：真正的取舍
前些年改革的重点一直放在国有中小企业身上，无需讳言，国有中小企业率先进行了私有化改革，并且是较为迅速和彻底的。随着一批困难企业关停并转，国有企业的产业布局也有了很大的改善。国有大企业的改革将是下一步的重点，尽管一直在国有大企业上推进市场化改革，但私有化的问题仍举棋难定，虽然这些年有意识地引进了一些私营资本，国有股一股独大而造成的经营层缺乏约束的问题，仍然十分明显。
国有企业公司制改革进行了多年，效果却并不理想。国有独资公司是介于公司与全民所有制企业之间的中间形态，在今天看来，它的确在设计上存在较多不合理的地方，除了借了一个“公司”的外壳以外，其他方面并没有实质性的变革。除国有独资公司以外，其他改制为国家参股、控股的有限责任公司、股份有限公司的国有企业现状也不乐观。许多企业仍然积重难返，股份制成了一种圈钱和甩包袱的手段，经营不见好转，国家负担没有减轻。
中国历来有“一窝蜂都上”的问题，尽管政府在整个改制的过程中层层干预，但形成已久的行政与企业之间紧密联系的关系使这种干预更多的是一种帮忙和扶持，一大批国有企业改头换面，然后又包装上市。有时候往往是企业拿生产力强的好的那部分去上市，差的生产部门、厂办福利机构、臃肿的行政机构留下来仍然拖着国有企业的牌子作为上市公司的控股股东。在这场股份制革命中，国家几无获利，百姓的积蓄被“诱骗”成为无法回收的“投资”，企业职工被“合法”裁减，最终受益的是少数个人。从某种意义上来说，从管理层收购到法人股流通，内部人“抢劫”国有资产绝对不是个别现象，有许多国有资产的流失和东欧国家一样，可以称为少数人盗窃了人民的财产。
当然，我们也必须承认，改革是需要付出代价的。中国的社会主义公有制最初的状态是有问题的，当经济、政治，甚至人民的思想觉悟都未达到那样的高度时，所有制却先达到了个很高的状态——财产的完全公有。我们现在的工作是在调低这样的所有制格局。但五十多年来的国有企业成长，意味着当年的许多资源配置已是沉没成本。我们面临着这样一个困境：要么无视这些已投入的成本，为了更有效的未来经营模式而尽快断根；要么忍受凌迟式的国有资产逐步剥离。前者更符合经济学家的理想，但必然带来动荡和民愤，后者能缓和社会矛盾，但总的成本可能更大。较之从前，我们听到了更多对于国有大企业，特别是国有垄断企业的抱怨，这样的抱怨来自消费者、竞争企业和下游厂商，抱怨的内容无非是这些国有大企业独专某些行业的准入、定价过高、服务质量差、行政帮助垄断和在资源竞争上的特殊优势。我们也听到了来自国有大企业经营层和雇员们的抱怨，他们则指责政府干预过多、硬性分派的社会责任、内部经营官僚化、经营无效率、人员无动力等。
过去，我们以为国有企业的业绩差是因为没有充分的激励，以为厂长经理们薪水过于微薄；现在，我们应当认识到，当我们裁去了那么多底层的劳动者，并将之推向社会，并没有因此直接提高了国有企业的绩效。国有企业总经理们的薪水已经相当于过去几百几千个员工的工资，但他们的流动淘汰机制却未能相应地建立。我们以剥夺部分劳动者的工作来建立激励机制，却发现我们真正要解决的却还是“约束机制”问题。
目前，所有问题不是“激励”，而是“约束”问题。“经济转轨和私有化教会我们一条市场经济的古训——激励机制。但是，同时我们也应该看到另一个，也是当时被许多所谓的改革者所忽略的原则，即只有在理想状态下，激励机制才能带来良性后果。扭曲的激励将导致资产剥离而不是价值增加，许多转轨国家恰恰忽略了这一点” 。
在国有大企业改革的攻关中，将有两方面的根本问题是不能回避而必须解决的：一是在现存的大型国有企业所处行业中，哪些是国家应当控制的，哪些是国家应该退而弃之的，即使垄断带来丰厚利润；二是在保留下来的国家控股的大企业中，如何建立有效的对经营管理层的“约束”机制。前者是“舍”的问题，后者是“取”的问题。
除了涉及国家安全的企业（如军工、造币等）、提供公共物品的企业（如城市公共运输、环卫等）、稀缺资源开采（如石油开发、稀有金属采矿、海底资源开采）以及出于一些政策调控需要保留的产业（如政策性银行等），其他行业的国有资本无须达到控股程度。更进一步，许多国有垄断授权的行业应当放开准入，如铁路、公路、电信、烟草、水电煤等都没有国家垄断的依据。随着技术的发展，已建公共网络的传统垄断也可能打破，国家无须担忧恶性竞争的问题，因为市场会选择最优的胜利者，而市场竞优的最后结果总是优于人为干预的状况。
我们强调的是国有资本无须大幅退出所谓的“竞争性行业”，问题的关键是放开哪些行业的准入，让更多的外部竞争者给国有企业施加压力，而不是在保留封闭的情况下通过出售国有股份而将垄断利润与部分民营企业甚至外资分享。目前我们一些城市在水电煤供应企业的改革上就犯了这样的错误，不放开准入而引进私人资本，不过是将垄断带来的利润拱手让人，而根本性的问题没有解决。
我们今天谈“国退民进”，指的是国家将一些行业放开不再进行国家垄断，而不是让出这些垄断企业的国有股份。所以，是某些行业的“国退民进”，而不是某些企业的“国退民进”。我们要舍弃的是行政加诸的人为垄断地位，而不是国有股份。如果国有企业能在这些行业继续有效地与私人企业竞争，那么就让他们继续经营。任何强行的出让国有股份都不能避免“寻租”问题和道德风险。
另一方面的问题是，在剩下的国有企业中，如何才能保证公司经理的经营行为符合投资者利益，是现代公司尤其是大公司所共同面临的问题。股权与经营权的分离，必然导致代理成本和利益冲突。在今天看来，经营权占了上风，才有“董事会中心”之说。然而国有企业中经营层控制的局面由来已久，公司制改造希冀的实际上是加大股东约束力，取向“股东会中心”。在国家控股、参股的公司中，国有股不能上市流通，国有股东连“用脚投票”的权利都不易行使，代理问题更加严重。
国有企业治理机制的建立，完全效仿西方公司制，实际上是行不通的，基本上是形似而神不似。西方公司制的整个机制都围绕着股东大会（所有权）、董事会（所有者的代理权）和经理（经营决策权）三方的制衡来设计的。国有企业没有直接所有者的监督，而要经过两层代理（国有控股公司或国有资产管理公司、董事会）。当国有企业试图解决所有者缺位问题，会发现只是创造出又一个监督者，而对这个监督者的利益监督和约束还是缺位的。泛化的人民概念始终不会有一个真正的代表者，在授予一项经济权力时，我们必须承认，没有约束的权力必然导致腐败。
但是，这并不是一个无解的命题，尽管缺乏私人股东对投资的自利关注，国有企业的董事和经理仍然可以有其他利益驱动。国有企业的治理机制要创造的是一个“忠诚的员工”，而不是“所有者”。未来改革的方向，不应再去纠缠如何创设出一个类似于私有企业的股东这样的角色，而应考虑的是如何使国有企业的董事和经理忠诚于企业，将个人的前途与企业的经营绩效统一。
问题似乎变简单了，企业管理的许多理论都可以适用于国有企业内部机制上，专业经理人也可用于国有企业。目前大型国企的现状是，国有企业的老总官员化，国有企业经营层没有退出机制。我们必须牢记的是，国有企业的经营管理者只是一个员工，对他的待遇不应特殊化，对他的激励和约束都应当按市场化方法。中国最缺的绝对不是“人才”，而是选人机制。“调任”和“委派”都应当是从国有企业的选人机制中抹去的字眼，而新加入的应当是“解雇”和真正的“竞聘”。
