党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)明确提出，健全国有金融资产管理体制。这是党中央从完善社会主义市场经济体制的高度，坚持把改革作为转变经济发展方式的强大动力，对“十二五”时期深化金融体制改革作出的重大部署。

　　一、健全国有金融资产管理体制任重道远

　　国有金融资产是经营性国有资产的重要组成部分。与其他国有资产不同，国有金融资产实质上是指国有金融资本，而不是国有金融机构的全部资产。国有金融资产仅限于国家直接或间接出资金融机构所形成的资本及其应享有的权益，其中资本包括国家资本和国有法人资本。国有金融资产主要有3种类型：一是中央和地方政府直接向金融机构出资所形成的国家资本及其权益；二是在金融机构股份制改造过程中国家通过平台公司向其注资所形成的国有资本及其权益；三是包括国有金融机构在内的国有企业投资其他金融机构所形成的国有法人资本及其权益。

　　近年来，我国在国有金融资产管理体制改革方面取得了明显进展：一是基本完成了国有大型金融机构股份制改造。我国四大国家独资商业银行在短短7年时间里相继全部完成了股份制改革，实现了在境内外成功上市，并跻身全球前十大银行之列。二是初步建立了在市场经济条件下国有金融资产管理的新模式。目前已经确立了“分业经营、分业监管、多线管理”的金融企业管理格局，有关部门分别从不同的角度直接或间接地履行对国有金融资产的管理职责。三是积极探索了国有金融资产运营的有效方式。2003年11月，国务院批准成立中央汇金投资有限责任公司（汇金公司），代表国家依法行使对中国银行和中国建设银行等重点金融企业出资人的权利和义务。随着出资人代表的进一步明确，国家主要依托股权纽带发挥出资人作用，并在完善委托代理关系、健全激励约束机制等方面取得了积极进展。四是大力加强了对国有金融资产的风险监管。从我国实际出发，通过学习和借鉴国际通行的监管制度、标准和技术，形成了具有中国特色的银行监管框架。五是较好地实现了国有金融资产保值增值。

　　虽然国有金融资产管理取得了阶段性成果，但也面临诸多体制性、机制性、结构性的矛盾和问题：一是战略布局和管理目标不清晰。国有金融发展布局还缺乏明确的战略规划和统一指导，国有金融资本过于集中在银行业，在涵盖具有系统重要性的大型金融企业的同时，还涉足不少中小金融机构，这在一定程度上带来了社会融资渠道过于集中的结构性问题，制约了金融市场扩大开放和充分竞争。二是出资人代表责权不对等。在现行多元多头管理框架下，对出资人代表职责内容和边界的法律法规界定还不明确，权利、义务和职责不统一，管资产和管人、管事仍有脱节之处。公司治理中普遍存在各主体之间职责边界不清晰、职能作用发挥不充分、控股股东履职不规范等问题严重影响国有金融企业长期健康发展。三是监督管理协调机制不健全。政府的公共管理职能与出资人职能没有完全分开，承担出资人代表的相关部门与国有金融机构之间的发展目标冲突时有发生。由于职责不清，相关部门对国有金融资产管理协调难度较大，甚至还出现谁都行使管理权、谁都不严格承担管理责任的情况。四是激励约束机制不合理。受授权范围、机构职能以及各种客观因素的影响，对于国有金融企业激励政策和约束手段有时政出多门，有的绩效考核导向也还不科学。五是国有金融企业高管人员的管理方式与金融企业的特点还不适应。选人用人视野还不够宽广，市场化选聘机制尚不健全，专业化经营人才缺乏。对高管人员考核评价不够全面，退出机制还不完善，能上不能下的问题尚未得到有效解决。

　　上述问题的一个根本原因就是，国有金融资产管理体制改革滞后。金融具有高风险、高负债、高杠杆和外部性的显著特点。与成熟市场国家相比，我国国有金融资产在金融业中居于主导地位，且主要集中在具有系统重要性的国有金融机构。从这场国际金融危机暴露出的“大而不能倒”问题看，管好用好我国国有金融资产具有更为独特的重要意义，事关国家金融业竞争能力建设的战略和整个金融体系稳定安全的大局。正是在这样的形势和背景下，党的十七届五中全会及时提出要把健全国有金融资产管理体制作为“十二五”时期深化金融体制改革的重要任务。
 
    二、进一步明确国有金融资产

　　管理的目标和要求加强国有金融资产管理是一项系统性工程，需要科学厘定管理目标，不断理顺管理体制，进一步明确和落实管理责任。

　　（一）关于国有金融资产的管理目标

　　国有金融资产的管理目标，取决于持有资产的目的。从国际上看，各国政府持有金融资产的目的主要在于掌控经济命脉、弥补市场失灵和实施风险救助。我国国有金融资产管理不能仅局限于资产管理本身，还应具备更宽广的视野，着眼于更宏观的层面。一是优化国有金融资产战略布局。根据我国国情和发展阶段的基本特征，科学布局和整合国有金融机构资产，支持国有重点金融机构增强资本实力，适当退出部分非重点金融机构，在保持国家对重点金融机构控制力的同时，促进金融市场开放和公平竞争，防止金融机构的同质化发展和市场垄断。加快发展现代金融保险服务，统筹国有金融资本在行业间的布局，建设多层次资本市场体系，推动直接融资与间接融资协同发展。完善跨部门协调机制，加强实施“走出去”战略宏观指导和服务，协调国有金融机构对外投资，在更高层次上参与国际金融合作和竞争。二是促进国有金融企业深化改革。加快改革攻坚步伐，引导民间资本进入金融服务领域，进一步推进国有金融企业产权改革，不断完善公司治理结构，加快建立现代金融企业制度。深化农村信用社改革，鼓励有条件地区以县为单位建立社区银行，使农村信用社能够成为自主地按照商业原则参与竞争的市场主体，改善农村金融服务。三是确保国有金融资产保值增值。健全国有资本经营预算和收益分享机制，在保值增值基础上，实现国有金融资产管理各项目标。四是维护国家金融稳定和安全。构建金融宏观审慎监管制度，实行更加积极主动的开放战略，参与国际金融标准新一轮修订，借鉴国际先进管理理念、制度和经验，加强和改进系统重要性金融机构审慎监管。进一步健全系统性金融风险防范和处置机制，建立存款保险制度，防止出现“倒了不得了”、“救了受不了”的系统性风险，提高国有金融机构竞争力和抵御外部冲击的能力。

　　（二）关于国有金融资产管理的原则

　　从目前我国国有金融资产管理的情况看，应注重把握以下原则：第一，完善委托代理机制。建立有效的授权经营制度，是国有资产经营监管体制改革的重要方向。国家作为所有者拥有对国有资本的控制权和利润分配权，并根据市场化要求对经营管理层进行选择、约束、监督和评价，形成有效的授权经营机制。第二，坚持市场化改革。按照市场化原则不断改进国有资本管理方式，进一步分离监督管理职能和出资人职能，尊重国有金融机构的市场主体地位，建立股东大会对董事会授权体系，积极创造金融业有利的外部治理环境，健全市场化的经营机制，协调国有金融资产各类管理目标，不断提高管理市场化程度。第三，维护市场公平竞争。坚持和完善基本经济制度，健全国有资本有进有退、合理流动机制，不断优化国有金融机构股权结构。建立健全对中小股东及利益相关者的保护措施，完善公平、规范、透明的市场准入标准，创造各种所有制金融机构公平参与市场竞争、同等受到法律保护的市场秩序和发展环境。

    三、不断加强和改进国有金融资产经营管理

　　健全国有金融资产管理体制，关键是要能够明确和落实国有金融资产经营管理责任。要按照科学发展观的要求，积极探索国有金融资产经营管理有效方式，逐步建立健全政府管理与市场运作相结合的国有金融资产管理体制机制。

　　（一）进一步明确并依法履行出资人职责

　　明确国有金融资产出资人代表及其职责，是实现所有权与经营权分离、实现国有金融资产保值增值的基础和前提。一是进一步明确实施国有金融资产管理的责任主体。无论是统一的出资人代表还是多元分散的主体，都必须根据出资额的多少和责权利相对等的原则，在行使相应权利的同时承担相应责任。二是完善国有金融资产授权经营制度。进一步明确委托代理双方的职责划分。委托方及其代表对国有金融机构依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，并以委派董事参与国有金融机构董事会和股东决策等方式行使权利，不得行政干预金融机构日常事务。作为代理方的国有金融机构根据委托方授权，按照市场化原则自主经营国有金融资产，并维护国有金融资产所有者和其他出资人的合法权益。三是出资人代表应依法履行出资人职责。随着国有金融机构利益相关者结构趋于复杂化，国家出资代表作为最大股东要规范履职行为，正确处理好代表国家利益的股东同一般机构股东、境内外战略投资者以及一般公众股东之间的关系，充分理解和尊重其他相关各方，避免侵犯其他投资者权益。

　　（二）深化国有金融机构公司治理改革

　　这场国际金融危机充分暴露了金融机构公司治理薄弱问题及其破坏性，要求我们从多方面探索中国特色的公司治理模式，形成确保长期稳健发展的有效制衡机制。一是进一步厘清公司治理主体的职责边界。建立中小股东以及员工参与公司治理的机制化安排，防止大股东和内部人操纵金融机构，引导股东依法通过股东大会和董事会行使出资人权利，保护中小股东和利益相关方的合法权益。二是要提高董事会、监事会运作的有效性。国有金融机构应根据自身实际合理确定股东董事、执行董事和独立董事在董事会中的比例，提高董事监事资质，增强董事会的决策能力和监事会的监督职能，充分发挥独立董事和外部监事在薪酬决策和风险治理中的独特作用。三是要完善国有金融机构的风险治理框架。董事会和高管层要充分了解公司的运行架构，建立集团层面并表风险管理，确保对整个集团的风险及其变化实施有效监控，尤其是跨业、跨境子公司的风险。四是进一步规范信息披露，加强透明度建设。国有金融机构应按照相关性、实质性、充分性、及时性的要求披露信息，确保市场参与者能够充分了解金融机构的治理架构、运行方式、财务实力和风险信息，强化市场纪律约束和社会公众监督。

　　（三）建立和完善有效的激励约束机制

　　完善经营者激励约束制度，建立科学有效的考核问责机制，是实现国有金融资产保值增值等管理目标的关键。一是要建立明晰的目标责任制度。通过国家与国有金融资产管理责任主体、责任主体与国有金融机构管理和经营层之间签订目标责任书的方式，建立和完善国有资产经营管理业绩考核评价体系。目标责任书的指标体系，既要有围绕保值增值的收益指标，也要有包括服务经济发展、服从战略布局等的公共指标。二是改进高管人员任免和考核机制。探索国有金融机构高管人员的选拔和任用市场化机制，逐步建立出资人评价、组织部门干部管理以及监管部门否决权机制三者有机结合的制度安排，强化对高级管理层的约束，形成有利于科学发展的用人导向。三是大力推进薪酬制度改革。针对国有金融机构总体薪酬水平不高、但仍明显高于国内平均工资水平，金融机构内部也存在级差过大等现象，国有金融机构要建立薪酬激励与风险约束的平衡机制，确立长期可持续的薪酬理念。

　　（四）强化国有金融机构外部审慎监管

　　国有金融机构规模庞大，业务范围广，风险成因复杂，对于维护金融体系长期稳健运行具有举足轻重的影响。吸取国际金融危机的教训，金融监管部门应重点强化对国有金融机构的监管。一是采用事前结构化限制性监管措施，避免国有金融机构变得过于复杂，防止过度承当风险，降低不同市场的风险传染性。二是对具有系统重要性金融机构提出更加审慎的监管要求，包括额外的资本要求和流动性要求，促进其审慎经营，降低其经营失败的概率。三是加强对国有金融机构的监管力度，提高现场检查频率，强化对各类风险的监控，保证风险控制在可承受的限度以内。四是推动建立有效的风险处置框架，包括特殊的破产处置框架、存款保险制度、金融市场基础设施建设等，降低单家金融机构失败对金融市场的负面冲击。

　　（五）加强和改进国有金融企业领导班子管理和金融人才队伍

　　建设加强对国有金融机构领导班子的管理，坚持党管干部原则与市场化选聘金融经营管理者的机制有机结合，积极探索在现代公司治理中加强和改进党的领导实现方式与途径，真正做到金融机构党的建设与经营管理工作相互促进。建立适合国有金融企业特点的高管人员管理制度，重视专业化经营人才引进和培养，建设适应市场需要的金融职业经理人市场。加大国有金融机构管理人才队伍建设，加强派出董事、独立董事的人才储备，提高市场化选拔高管人员比例，提高金融机构治理水平和科学决策能力。