——国有经济功能决定国有企业必须有“进”有“退”
自2008年国际金融危机爆发以来，我国一些行业、一些地区出现了国有企业兼并重组、非公有制企业进行股权收购等行为，这引起社会各界的广泛关注和争议，并再次引发了学术界关于所谓“国进民退”的大讨论。这场讨论旷日持久、空前激烈，至今尚未达成共识。由于“国进民退”问题事关中国特色社会主义市场经济基本理论与重大实践，事关经济体制改革和发展的方向，因此，有必要对其加以回顾和澄清。
一、“国进民退”之争中的几种代表性观点
从文献上看，“国进民退”这一提法始见于2002年。受国家宏观调控政策等影响，学术界在2004年和2006年曾就此有过较为集中的探讨。而“国进民退”之争的高潮出现在2009年，并且延续至2010年。在这一轮争议中，主要有以下三种代表性的观点。
1.质疑和批评“国进民退”的观点
持这种观点的学者大多认为，中国的改革就是一个不断市场化的过程，而“国进民退”破坏了这一进程。如张曙光认为，现在的“国进民退”不是一个个别的事件，而是形成了一股潮流。“国进民退”可以说是改革的一个“倒退”，因为国有企业的发展在一些地方形成垄断，必然缩小市场的基础。[1]许小年认为，政府管理经济和经营企业会导致效率低下，是没有希望的。所以才从1978年起，改革由政府管理计划经济体制，增加市场配置资源的功能，提高民营经济的份额。“国进民退”做法背离了改革开放30年以来的市场化方向。[2]
2.支持“国进民退”的观点
一些学者从坚持社会主义基本经济制度出发支持“国进民退”，认为这是公有制的回归，是进步，不是倒退。发展社会主义经济，就是要壮大公有制经济，巩固公有制的主导地位。如周新成认为，积极发展公有经济（尤其是国有经济），提高公有制经济的比重是合理的、必要的，攻击“国进民退”是毫无道理的。[3]另一些学者则从某些地区、某些产业发展及应对金融危机角度支持“国进民退”。如葛兆强认为，在全球经济危机的情况下，出现一定的国进民退现象是可以理解的，对有效应对全球经济危机的负面影响也是必要的。事实上，金融危机后的欧美发达国家也出现了国进民退现象。
3.对“国进民退”持中立的观点
持这种观点的学者认为，评价“国进民退”关键要看其是市场主导的还是政府主导的，是否体现公平竞争。如邱林认为，若单就“国进民退”作为一种现象，本身并无好坏之分，如果是市场导向、公平竞争，则“国进民退”同样代表着优胜劣汰，而如果是制度歧视、资源错配，那么，这种“国进民退”不仅不会长久，还会因显而易见的原因让国民福利受损，甚至造成市场化进程的倒退。[4]高尚全认为，无论是“国退民进”还是“国进民退”，关键都不在于进和退。[5]市场经济就是有进有退、有生有死，这是市场经济规律决定的。在市场经济当中，进与退、生与死是正常的现象，问题是有没有垄断、是不是有竞争、是不是有歧视。
二、对“国进民退”之争的透析与澄清
1.“国进民退”实际是指“国进私退”
所谓“国进民退”其实是一个伪命题，而且这一概念式的提法相当有害。首先，从字面上看，“国进民退”往往给人以“国”、“民”对立、互不相容的感觉，容易引发民粹情绪。其次，“国进民退”中的“国”和“民”、“进”和“退”都模糊不清、容易造成误导和误解。具体而言，“国”可以代表国家、国有经济、国有企业，“民”可以代表民众、民营经济、民营企业；而“进”和“退”则是相对而言的，如长期和短期的进退，质和量的进退，主动和被动的进退等等都是不一样的。这里绝不是在咬文嚼字，事实上，无论是大众媒体，还是专业文献，在谈到“国进民退”时，所指往往不同：有时指国有经济在某一或某些产业领域市场份额的扩大，以及民营企业在该领域市场份额的缩小，甚至于退出；有时指政府对经济过程的干预或宏观调控力度的加强；有时指国家所有权的扩张使私人所有权受到压缩。大多数情况下，“国进民退”实际是指国有企业或国有资本扩张的同时伴随私营企业或私有资本的退出或收缩，即“国进私退”。
2.整体上的“国进私退”并不存在
自改革开放以来，整体上的“国进私退”就没有发生过，中央鼓励、支持非公有制企业发展的精神也是一贯的。首先，从总量上看，不但不存在所谓“国进私退”趋势，相反，“国退私进”趋势却比较明显，即国有企业总量逐年减少，私营企业总量不断增加；其次，从质量和效益上看，则呈现了“国私共进”的局面。如1998年，全国国有工商企业共有23.8万家，到2006年，这一数字为11.9万家，减少了一半。但利润却由1997年的800亿元增加到2006年的1.2万亿元，增长了14倍。2003年，中央企业共196家，拥有净资产36000亿元，实现利润3006亿元，上缴税金3563亿元；而到2006年，中央企业共161家，拥有净资产增长到53900亿元，实现利润7681.5亿元，上缴税金6822.5亿元。如表1所示，2000年，我国私营企业、个体企业分别为176.2万家、2571.4万家，从业人员2406.5万人、5070万人，营业额9884.1亿元、19855.5亿元；到2006年，私营企业、个体企业分别达497万家、2567万家，从业人员6395万人、7500万人，营业额34959亿元、25489.5亿元。即便在国际金融危机期间，私营经济依然延续了其不断增长的态势。如截至2008年底，全国实有私营企业657.2万户，比上年增长9.02%；私营企业注册资本11.74万亿元，比上年增长25%；私营企业从业人员7904万人，比上年增长8.97%。
3.如何看待局部的国有企业扩张现象
2008年国际金融危机发生以来，一些行业和一些地区确实出现了局部的国有企业扩张和私营企业收缩的情况，如中粮集团入股蒙牛乳业、宝钢集团重组宁波钢铁、国企主导山西煤炭业重组等。这些案例似乎说明：“国进民退”的确不是个别现象。那么，究竟该如何看待这些现象呢？
首先，上述某些领域或某些地区出现的“国进民退”现象系多种因素导致。其一，受金融危机，影响，部分私营企业成本上升、利润下滑甚至亏损，造成资金链紧张，企业经营面临困境；其二，部分行业国有企业出于发展战略考虑需要通过资本运作提高竞争力；其三，为应对金融危机，国家出台经济刺激计划使更多经济资源流入国有企业，使其具有扩张条件和扩张冲动；其四，地方政府或国资部门从局部利益出发推动国有企业兼并重组；其五，私营企业本身在经营上存在不规范行为。总之，本轮“国进私退”现象既有市场行为，也有政府行为，既有积极的应对金融危机举措，也有消极的“拉郎配”迹象。因此，看待“国进民退”要具体问题具体分析，泛泛而谈没有任何意义。
其次，不能逢“国”必反，泛意识形态化，以所有制性质本身作为企业“进退”的评价标准。一些新自由主义学者以西方某些发达国家为参照，认为凡是国有的、国家的就是垄断的、反市场的，就是应该抛弃的，国有企业应该完全退出竞争性领域，甚至所有领域，彻底实施私有化。这是一种所有制歧视，是对中国经验或中国模式的极端否定。事实上，所有制和效率、垄断没有必然的联系；只要遵循公平竞争的市场经济原则，不同所有制企业之间的兼并重组等资本运作行为属于正常经济现象，不应该成为争论的焦点。一些人之所以对某些“进”“退”个案异常敏感，部分原因是他们仍没有摆脱将国有企业与非国有企业对立起来的惯性思维，仍不习惯于将不同所有制企业之间的竞争与合作看作市场经济条件下正常的经济行为。
再次，不能从表象上评判国有企业“进退”的利弊和正当性，关键要看其向何处进、何处退，为何进、为何退，如何进、如何退。更不能以偏概全，通过个别企业的得失来考量国有经济和非公有制经济的发展情况。看待国有企业的“进退”和国有经济布局的调整应该着眼于整个国民经济的发展，而不仅仅是企业自身的发展以及局部的利益。
三、国有经济功能决定国有企业应否“进退”
中共十五届四中全会明确指出，“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退、有所为有所不为”。可见，国有企业不但可“进”可“退”，而且应该有“进”有“退”。那么，国有企业哪些领域应该进入，哪些领域不能进入？换言之，国有企业的边界在哪里呢？其判断标准和依据只能是社会主义市场经济条件下国有经济的功能定位，以及是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。而这恰恰是在“国进民退”大讨论中被忽视的话题。事实上，学术界对于“国进民退”问题的争议，深层次上是对国有经济功能定位的争议，实质上也是对中国模式和中国道路的争议。国有经济在经济社会发展中的功能定位问题，不仅是一个重要的理论问题，更是一个重要的实践问题。尽管中央对国有经济的功能定位是明确的，就是要控制国民经济命脉，发挥国有经济对国民经济的主导作用。但是，学术界对此一直存有争议。到现在为止，究竟在完善的社会主义市场经济体制下，国有经济和国有企业应该怎样定位，具有哪些职能，要掌控哪些行业、产业等等，都还不明确。[6]
1.国有经济功能定位之争
对于国有经济在社会主义市场经济条件下功能定位的争议，焦点是国有经济还要不要发挥主导作用，应否从竞争性领域完全退出。如“国家统计局课题组”认为：“以国有资产的战略性收缩为主，使国有经济逐步集中到社会公共产品领域。完备的市场经济体制下，国有经济实际上是代替财政行使部分财政功能，从事社会公共产品的生产以满足社会公共需要。社会公共需要的享用与代价的不对称性决定了这种需要无法通过市场规则实现，而必须由政府投资进行生产以弥补市场缺陷，也决定了政府投资的非盈利性。因此，国有经济战略调整的临界值，仅仅是经济体制转轨和经济转型时期的临时性目标，调整的最终目标是将国有经济集中到社会公共需要领域，而把一般性竞争行业让渡给市场经济竞争主体。”这是当前颇具代表性和社会影响的一种观点，是主张“国退民进”观点的主要理论依据。对此，国家统计局前局长李成瑞给以强烈批评，认为这一论点使国有经济仅仅对市场起弥补作用，否定国有经济的主导作用，并据此提出了比西方国家更彻底的非国有化目标。[7]应该看到，社会主义市场经济的这一制度性特征决定了有没有强大的国有企业，国有经济是否起主导作用，是社会主义市场经济与其他市场经济的本质区别之一。在社会主义市场经济条件下，国有经济功能具有两重性：既有其体现在一般市场经济中的普遍功能，还有其体现社会主义制度本质的核心功能。二者缺一不可。
2.国有经济的普遍功能
国有经济和国有企业是世界各国普遍存在的一种经济现象。在一般市场经济国家中，国有企业是为实现某些社会政策目标而建立的一种特殊的企业组织形式，是国家直接干预经济的一种手段。国有经济的普遍功能首先是弥补市场失灵、提供公共产品；其次是作为政策性工具进行宏观调控。2008年下半年以来，为控制金融危机的快速蔓延，美国、英国、德国等国所采取的国有化措施即体现了这一点。[8]国有经济的第三个普遍功能是发展特殊产业和保障国家安全。为了建立和发展战略性产业和支持高技术产业的成长，世界各国都建立了一批国有企业作为这些产业的先导，这些国有企业的发展水平往往体现了国家战略产业的国际竞争力。另外国有企业是现实条件下非国有企业不易进入的特殊产业的替代生产者。在各个国家的不同发展时期，总有一些特殊的生产活动，如印钞制币、特殊矿产的开采、特殊药品生产、武器制造等等，适宜采用国有经济的形式，即通过国有企业来提供。
3.国有经济的核心功能
国有经济的核心功能主要是发展社会主义生产力，保证人民群众的根本利益和实现共同富裕。在社会主义市场经济中，国有经济不仅是主要从事私有企业不愿意经营的部门，补充私人企业和市场机制的不足，而且更要为了实现国民经济的持续稳定协调发展，巩固和完善社会主义制度，发挥公有制经济在稳定宏观经济、调整经济结构、保障社会公平、维护经济安全、推动自主创新以及实现科学发展和促进社会和谐等方面的关键作用。[9]党的十五届四中全会指出：“包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，是实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。”“国有企业是我国国民经济的支柱，发展社会主义社会的生产力，实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。”可见，国有经济是保证我国市场经济社会主义属性的物质基础，如果片面强调国有经济从竞争性领域完全退出，这一功能显然无法实现。
4.基于国有经济功能的国有企业“进退”
中央明确指出，国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。为此，经济资源有时适度向国有企业集中，用来发展基础设施建设，解决环保、民生等社会福利问题，拉动内需、保增长是必要的。依据国有经济功能定位和布局，国有企业必须有进有退，有所为有所不为。如在战略性新兴产业和关键技术领域、战略性不可再生资源领域和所有针对弱势群体的保障性服务和产品供给方面就应该多“进”少“退”，而在所有非公有制企业可以做得很好或已经比较成熟的领域则多“退”少“进”。国有资本或国有企业以适当的方式该进的进、该退的退，进退有度，符合市场经济基本要求，有利于完善社会主义基本经济制度。
四、寻求“国”“民”共进之道
坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的格局，是党的十七大明确提出的路线方针，也是中国特色社会主义理论与实践的必然要求。与其纠缠于“国进民退”这样的争论，不如寻求“国”“民”共进之道。
1.毫不动摇地改革和发展国有经济
毫不动摇地巩固和发展公有制经济，并不等于国有经济或国有企业可以毫无边界地扩张。自上世纪九十年代末以来，国有企业的发展非常迅速，规模越来越庞大，但同时国有企业也是各种经济和社会矛盾的一个主要根源。央企“地王”拉升房价、国企高管天价薪酬和腐败、垄断行业薪资畸高等现象引起群众强烈不满。尽管这些现象在国有经济发展的过程中不是主流，却极大地影响了国有企业在人们心目中的形象，也与国有经济的功能地位不符。应该说，国有企业和国有经济近年来的发展进步既是自身改革深化和效率提高的结果，也是国家整体经济发展使然。不应该全部归功于前者，更不应动辄以国有企业的利润、规模增长来证明其成功。评价国有企业改革成效的不是利润和规模，而是其效率和对经济社会发展的贡献。进一步发展国有经济和国有企业应从以下几个方面着手：一是深化国有企业公司制、股份制改革，大力发展混合所有制经济；二是深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督；三是完善国有资产监督管理体制和公司治理机制，健全激励约束机制；四是继续优化国有经济布局和结构，使其向重大民生领域和关键领域集中，但不是与民争利而是致力于提高人民生活水平和执行国家发展战略；五是提高国有企业的创新创业能力，强化其企业家精神。
2.毫不动摇地发展非公有制经济
改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国个体、私营等非公有制经济发展迅速。但由于历史和现实等诸多因素的影响，我国个体、私营等非公有经济目前的发展总体上还处在比较低的水平。主要表现在：企业自主创新水平较低，企业竞争力不强，企业诚信度较低、恶性竞争严重。进一步发展非公有制经济，必须着眼于构建创业型经济与社会体系，改善创业环境，在全国范围内形成鼓励创新型创业和生产性创业的文化氛围。为此，政府要重点推进公平准入和改善融资条件，消除体制性障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展；发展各类生产要素市场，规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系。发展非公有制企业，要打破民营企业（私营企业）神话。一方面，由于历史、文化等原因，总体上我国私营企业短时期内难以与国外跨国公司抗衡、占领战略制高点；另一方面，在社会主义条件下，个体、私营企业并没有摆脱其资本主义性质，存在大量寻租、唯利是图、剥削工人等现象，因而政府必须加以有效规范和正确引导。
3.促进不同所有制企业协调发展
30年的改革开放对中国而言绝不仅仅是一个市场化的过程，而是创造了一种与众不同的经济社会发展模式。而这种新型模式的主要特征之一就是国有经济和本土创业经济的共同发展。国有部门和非国有部门的平衡是“中国奇迹”得以产生的重要因素，也是在此次国际金融危机中国能够率先走出谷底的重要“法宝”。今后政府要继续促进各种所有制经济平等竞争、相互支持。为此，第一，法律上要坚持平等保护物权，切实保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。第二，策略上要鼓励国有资本、民营资本和外资更多地相互参股，发展以股份制为内容的混合所有制经济组织。第三，各种所有制企业要在各自职责范围内充分发挥优势、克服弱势，相互支持，共同发展。在一般竞争性领域，个体私营企业往往有其灵活适应市场的优势；而对投资大、建设周期长、规模效益明显、社会效益突出的重要行业和关键领域，国有经济或国有控股有优势。第四，政府的责任是要创造使各种所有制企业协调发展、平等竞争、互相促进的环境。国有企业和非公有制企业未能协调健康发展，关键往往不在企业自身，而在于政府监管不到位。如何改革政府自身，使其有效发挥各项职能，是未来完善社会主义市场经济体制的重中之重。
五、结语
中华人民共和国宪法第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”然而，在这场莫须有的“国进民退”大讨论中却出现了一边倒的声音，即普遍认为国有经济与国有企业应该从竞争性领域完全退出，甚至从所有领域退出。国家有关部门在回应媒体和学者对“国进民退”的质疑和批评时，大多是否定“国进民退”现象及政策的存在，若真有其事，似乎见不得阳光。这是十分令人警惕和深思的一件事情。
毋庸置疑，理论上，对于国有经济和国有企业功能、效率以及与市场经济的关系、与非公有制企业的关系等问题还有待加以深入细致的研究，提倡百家争鸣。但有一点可以肯定，适用于西方的理论或模式未必适用于中国，用西方的经济模式来衡量中国经济模式，甚至作为中国改革的目标是不符合实际的。尽管现阶段我国国有经济和国有企业改革发展还有许多不尽如人意之处，但这并不能否定其存在和发展的必要性。相反，其为国家作出的贡献是不可替代的，未来中国特色社会主义市场经济的最终成功，离不开国有经济主导作用的发挥，也离不开国有企业的做大做强。当前国有企业在发展中出现的许多问题，症结往往不在企业自身，而在于政府职能的发挥和市场环境的建设。
