一、市场经济中国有企业存在的合理性
国有企业能否与市场经济相融合？这是一个探讨了20多年的话题。毋庸置疑，迄今为止世界各国的市场经济几乎都是在私有制的根基上运行的，这使得有学者认为国有企业根本无法与市场经济相融。他们认为，市场经济中应该没有国有企业的存身之地。由于缺乏私人资本所有者的盈利冲动，国有企业必然没有努力工作的效率；而在竞争激烈的市场经济中，它必然要造成亏损，是没有竞争能力的，最终会被市场所淘汰。“究竟为什么要坚持国有制？如果通过巨大的但一点也不能肯定会成功的努力使国有企业模仿私人企业的行为，而不用变成所有者，那么，这又有什么样的实际好处呢？”产权大师德姆塞茨对国有制也不认同：“国有制则意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产，它就能排除任何人使用这一权利。我不想详细地检验国有制。”
虽然国有企业与市场经济存在天然的排斥性。但是，是不是两者绝对无法融合呢？这需要解决两方面的问题：一是国有企业这种组织形式在市场经济中的存在是不是必要；二是有没有办法可以弥补国有企业在市场经济中的缺陷。
（一）国有企业具有特殊的功能—国有企业是政府履行社会经济管理职能的延伸
国有企业在本质上是政府履行经济社会职能的延伸。世界各国政府都通过设立并间接经营国有企业履行一定的管理职能，即包括：
1.通过设立国有企业提供社会公共物品。萨缪尔森在《经济学》一书中指出：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，……公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效地提供出来。”公共物品的非排他性和非竞争性使得私人企业没有生产动机，往往需要政府供给；而世界各国政府普遍通过设立国有企业来承担提供公共物品的职责，如电力、电信、自来水、煤气等。
2.通过设立国有企业促进特定产业发展。国家往往存在一些特定产业，如基础产业、支柱产业、高新技术产业等。这些产业一般投资规模较大、回收期较长、投资风险较高，还需要考虑社会效益，私人企业无力也不愿意在这些领域投资经营；而这些产业对于整个国家的经济建设和发展、工业化过程以及国际竞争力方面又具有重要作用。因此，政府须主动承担支持促进这些产业发展的职能，这也主要通过设立国有企业来实现。政府在需要扶持、促进的产业设立国有企业，以稳定国家产业基础，同时加速经济发展。
3.通过设立国有企业实现国家提高国际竞争力、保持经济独立性的目的。由于国际竞争越来越激烈，国际化趋向日益增强，国家的一些产业部门可能面临着被外国资本大举入侵和控制的威胁。为了弥补本国私人资本实力的不足的缺陷，防止外国资本入侵和控制，保持本国经济的相对独立性，一般国家均会通过设立大型国有企业并给予一定的财政支持予以抗衡。例如，巴西曾是一个石油缺乏国家，所需的石油有80％以上依靠进口，对石油输出国有严重的依赖性；后来，国家专门投资设立石油公司，国家加大投入，使其产量能满足本国经济需求，因而对石油输出国的依赖性逐渐降低，经济的自主性逐步增强。
4.通过设立国有企业保障社会目标和地区发展政策。国有企业能在一定程度上帮助政府实现社会目标和地区发展政策。首先，政府利用国有企业承担大量社会公益和福利事业，如增加就业机会、社会救济等，以保证社会稳定和发展。其次，政府还利用国有企业充当“企业医院”的角色，通过国有企业收购、整顿等方式帮助那些陷入困境甚至濒临倒闭但对于国计民生又意义重大的企业，以实现国民经济的协调发展。第三，政府还可以通过国有企业实现区域经济的协调发展。如在落后地区，政府通过发展国有企业，从地理上调整经济布局，优化地区结构等。
在市场经济条件下，一般的企业只以营利为目标；而国有企业除营利外，还肩负一些关系国民经济和社会发展的非经营性目标。从政府与国有企业的关系来考察，国有企业无疑是政府有效地履行经济社会管理职能的“得力助手”。
（二）国有企业的天然缺陷可以有效弥补
私人企业在市场经济中的相对优势是利用经济主体的“逐利性”来自发实现资源的有效利用和优化配置。我们确实可以承认，一般来说，人们关心自己的财产胜过关心公共的财产。但是，具备“逐利性”只是达到了一种可能性，并不必然保证企业的资源能够实际实现最有效的利用，还必须取决于经营者的能力，即只有当企业经营者既具有“逐利”的动机，又具有“逐利”的能力才能实现资源的最佳利用。当两者只能取其一时，甚至后者（即经营者的才能）更为重要。因为前者（“逐利”动机）是可以通过一定的监督激励机制予以弥补的，即使经营者不是企业的所有者，也可以通过对其进行适度的监督和激励来刺激经营者的“逐利”动机。这就是近20年西方的经济学界特别关注研究委托—代理人理论的根本原因。也就是说，国有企业主体缺位的天然缺陷也可以通过这种方式进行弥补；此外，国有企业由于产权不清晰导致的经济协调成本较高的缺陷可以通过建立和完善产权制度进行弥补，而国有企业与市场经济平等、自由交换的本质需要之间产生的矛盾也可以通过强化政府的市场规制予以有效弥补。
基于此，笔者认为，国有企业与市场经济之间的矛盾并非完全不能融合：国有企业是市场经济发展的必要补充，其与市场经济之间的矛盾与冲突也可以通过一定的制度设计进行调和。因此，在市场经济体制，尤其是社会主义市场经济体制中，国有企业的存在具有一定的合理基础。在我国，还有一个重要因素值得一提。我国是社会主义市场经济国家，我国特殊的政治体制决定了我国的经济体制在意识形态上必须保证社会主义的根本属性。为保证社会主义的国家性质，我国必须以公有制为主体；国有企业作为公有制的主要形式，必须具有一定的规模和比重。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》中，明确国有企业必须在涉及国家安全、自然垄断等重要行业和关键领域保持控制力，包括：涉及国家安全的行业、自然垄断性行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业等。因此，在社会主义市场经济国家，国有企业不仅应该合理存在，还应该给予大力支持，引导、促进国有企业发展。
二、世界各国政府引导、促进国有企业发展的三种模式
（一）美国：自由放任式
概括地讲，美国政府与国有企业是一种相对自由的关系，这根源于美国非常发达的资本主义市场经济体系和一直以来崇尚自由、平等的社会文化。美国的市场机制比较发达，政府对微观市场领域的干预呈现“金字型”，即在建立市场、监督市场、引导市场及参与市场过程中的职能由强变弱。这种“金字塔”式的关系直接反映在政府与国有企业的关系中。美国认为，国有企业在本质上与一般企业并没有什么区别，仅仅是运作的领域不同。美国国有企业并不发达。在美国国民经济的主要部门中，国有经济只在邮电、电力、航空、供水、铁路等部门占较大比重，其他许多部门都是私人资本居统治地位。尽管国有企业在国民经济中所占比重不高，但其在公共领域发挥着特殊的重要作用。
在美国的经济体制下，市场是配置资源的主要手段，政府仅是市场机制的“补充”。政府一般不直接干预企业的经营行为，而是通过改变市场经济环境来间接地影响企业活动，即国家调节市场，市场引导企业。因此，美国政府对国有企业的态度可以说是相当“宽松”，仅在以下方面发挥作用：1.对国有企业的外部宏观经济环境进行调控；2.维护竞争秩序和环境；3.对一些需要特殊扶持的领域，如高科技、基础性产业提供必要的扶持。
简单来说，美国政府与国有企业的关系是典型的“自由放任”型，其基础是资本主义私有制、健全的市场经济体制以及自由、平等的社会文化和观念。政府在处理与企业（包括国有企业）的关系时，总是围绕这一基础，分析哪些事情是企业可以自己完成的，哪些事情是需要政府来干预的。即使是在政府必须实行干预的领域，美国政府也是谨慎的，要对市场机制与政府干预的得失进行充分权衡；只有在政府认为其干预的净效益高于市场调节时，政府才会介入。
（二）德国：政府引导式
相对美国而言，德国政府与国有企业之间的关系相对紧密，是一种“引导与被引导的关系”。德国政府在处理与国有企业的关系时，坚持两个原则：一是以市场为基础原则，即所有的经济活动必须以市场为基础和纽带，所有企业活动必须在市场机制的作用下进行；二是政府适度引导原则，即在坚持市场为基础的同时，承认政府具有引导和调节经济的功能。在一定条件下，国有企业活动要受到政府的一定干预和协调，而不是绝对自由。
总的来说，德国政府对国有企业的引导作用主要体现在以下方面：1.政府制定市场经济运行规则，创造有利于国有企业发展的市场环境；2.政府规范国有企业内部的治理结构，帮助国有企业建立有效的经营体制。德国政府一般也不直接参与国有企业内部事务的具体管理，但会通过立法规定企业内部的组织架构和运行规则，并采取一定的措施监督其实行；3.政府运用多种手段引导国有企业适应国家的宏观经济政策；4.政府发展社会保障，维护社会公平，为国有企业发展提供完善的社会服务。德国建立了相当完备的社会保障体系，每年用于社会保障的支出约占国民生产总值的1／3。这种覆盖全社会的多层次保险网络，给包括国有企业员工及其家属在内的每个社会成员以一定的安全感，为国有企业的生产经营创造了有利的社会条件。
与美国等自由竞争型市场经济国家相比，德国更强调政府规定企业运行规则的责任与权利。在它们看来，让私人去决定市场规则是不能容忍的，这会纵容弱肉强食，损坏正常的市场机制。因此，欧洲各国非常重视市场经济的法制化，一般都建立了相当完备的法律制度体系和监督执行体系，以规范企业行为。完备、严密的法制制度对于建立市场经济秩序和企业行为规则是必不可少的，但在有些情况下又可能破坏市场经济的效率，尤其是对各种行业性、社会性起保护作用的法规的日益增多所带来的资源耗费不可低估。因此，欧洲各国也正在进行以减少和放开规制为特征的政府改革。同时，与其他西方国家相比，德国政府在为国有企业提供经济基础条件和社会基础条件方面承担了更多的责任。如由政府直接掌管和经营公用事业部门、投入巨资用于教育与科技、保障国有企业职工参与决策的权利、建立社会保险制度等。政府承担这些责任对于克服“市场缺陷”、保证国有企业正常经营、维护社会稳定具有重要作用。但是，由于基础设施、公用事业的经济效益偏低，教育科技和社会保障方面的费用不断增加，这也使得国家财政不堪重负。因此，近年来，德国一方面精简政府机构，减少行政开支；另一方面则更加慎重地选择公共物品的范围，同时设法控制和压缩社会福利方面的支出。
（三）日本：政府主导式
东亚国家在经济发展过程中的一个明显特征，就是为了加快发展本国经济，各国政府都积极主动参与经济发展过程。以日本为例，日本在二战后采取“赶超战略”实现经济复苏的过程中，政府呈现强有力的主导作用，引导经济发展，以至于日本曾被称之为“强大的政府、弱小的企业”。
一般而言，日本政府在促进国有企业发展方面发挥了以下作用：1.以经济发展战略和计划指导国有企业的发展方向。日本政府出于发展本国经济和赶超欧美发达国家的目的，适时地制定出各行业的发展战略和计划，引导经济按照这些战略和计划发展；2.以产业政策为核心实施对国有企业的调控和管理。日本在制定各种长期经济发展战略和计划的基础上，还进一步制定相应的产业政策来实现对国有企业的具体调控和管理；3.围绕经济计划和产业政策的实施，灵活运用各种手段调节国有企业行为。日本政府依据不同的经济发展阶段，围绕国家经济发展计划和产业政策，借助于法律、行政指导、财政金融等多种手段对国有企业实施直接或间接管理和引导。同时，日本政府还积极推行建立在政府与国有企业合作关系上的行政指导。行政指导是日本特有的政府管理国有企业方式，主要包括人事任免、程序控制、考核评价、劝说与交涉、信息交流等。正是通过各种行政指导方式，日本的国有企业能够全面按照政府意图高效运转。
日本政府与国有企业“主导式”关系的特点是：政府以强有力的计划、产业政策、管理手段对包括国有企业在内的市场主体实行导向性管理。这种关系有其形成的内在原因和条件。首先，独特的历史文化传统构成了政府积极主导国有企业发展的社会背景和精神基础。在日本，国家至上、集体主义等思想构成社会的主流文化，政府的管理职能和手段不可避免地受这一文化的影响。其次，经济快速发展的需要决定了政府积极主动式的管理模式。日本在历史上曾是落后国家，加之国土狭窄，资源匮乏，不可能通过类似西方的道路来发展经济。一种可行的发展方式就是由政府统一指挥，集中全国的人力、物力、财力加速经济发展，提高日本的国际竞争能力。经济发展的现实需要决定日本政府必须责无旁贷地肩负这一重任。最后，高效的官僚行政体制是政府主导模式运行的组织保证。日本政府在很长一段时间内能够实行这种主导型的管理模式，实现对国有企业的有效引导和调控，与其相对高效的官僚行政体制是分不开的。
三、我国政府与国有企业关系的体制变迁
我国是社会主义国家，实行生产资料归全民所有的公有制经济。这种特殊的制度基础决定了我国国有企业从诞生之日起就与政府有着比资本主义国家政企关系更为紧密的联系：在计划经济体制下，国有企业是国民经济的基础；在市场经济体制下，国有企业都是国民经济的主导。在不同的经济体制下和历史时期，我国政府与国有企业之间的关系呈现不同的特征。
（一）计划经济体制下的政企关系
计划经济是一种高度集中统一的经济体制，是以国家指令性计划为主的资源配置方式，其主要特点是政府行政计划和指令代替市场价格机制成为主导社会资源配置的核心机制。在计划经济体制下，经济运行的各个层面都充斥着政府的计划和指令，社会资源完全按照政府计划和指令实现流动、配置和利用，导致资源配置的效率大大降低。我国从20世纪50年代开始到1978年经济体制改革之前，实行的都是传统的计划经济体制；国有制和准国有制的集体所有制几乎成为整个国民经济的唯一基础；公有制经济占到97％以上。经济决策权高度集中于中央政府，而中央政府对整个经济运行（包括宏观经济和微观经济）实现自上而下的指令性安排。在这种体制下，我国政府与国有企业之间形成层级制的上下级隶属关系，是典型的“父子关系”。政府的“父亲”地位主要体现在以下方面：1.政府决定国有企业的设立和发展，而国有企业是政府的附属物，没有独立自主权；2.政府决定国有企业的产、供、销，国有企业不能独立的支配和处理资产，也不能享有使用资产获得的收益，甚至无法决定产品的去向；3.政府决定国有企业的负责人。国有企业的负责人是国家干部，由政府人事部门委任，具有行政级别；其行政级别根据该产业、企业在国有经济中的地位或企业的生产规模以及上级政府部门的级别来确定。
（二）经济体制转轨时期的政企关系
1978年，党的十一届三中全会提出了经济体制改革的目标，从企业制度改革、培育市场经济主体、构筑市场经济微观机制入手，拉开了我国经济体制改革、建立社会主义市场体系的序幕。1984年，党的十二届三中全会明确提出“建立有计划的商品经济”，标志着中国开始由计划经济全面向以市场为取向的经济体制转变，进入计划经济与市场经济的“双轨制”阶段。在这一体制转轨时期，政府与国有企业之间的关系也发生了重要的变化：开始突破行政管理关系，逐渐向“政府调节市场、市场引导企业”的方向变革。政府开始注意运用经济、法律手段间接管理国有企业，逐步实现国有企业资产经营权和管理权的分离，给国有企业一定的经营自主权。1982年全国五届人大五次会议通过的《宪法》规定，国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量，国家保障国营经济的巩固和发展”；“国营经济在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。
上述一系列改革虽然赋予了国有企业一定的经营自主权，但从改革的本质而言，仅仅是传统计划经济体制框架下的行政分权性改革，政府和国有企业之间本质上依然存在行政上的隶属关系；政府仍然决定着国有企业的设立和发展，仍然决定着国有企业的产、供、销和负责人的任命；国有企业在生产经营、资产处置、投资决策、收益分配等方面仍然要服从政府的安排和指挥。归根到底，这是没有从本质上确定国有企业的地位，而国有企业也没有自己独立的“身份”（在法律上表现为“法人财产权”，简称“产权”）。同时，历次国有企业改革也由于没有触及根本性的产权问题而导致改革成效甚微。如两步“利改税”尝试用法律的形式明确政府与国有企业的利益分配关系；“承包制”采用契约的方式来规定国有企业向国家上缴利润的分配关系。但是，“利改税”、“承包制”的基础仍然是政府与国有企业的行政隶属关系和国有企业的非独立性，这使得国有企业难以形成有效的激励和约束机制。在“承包制”下，国有企业往往以降低折旧率提高利润率、减少利润留成中的投资基金比例、扩大现期消费基金比例等方式，把资产转化为利润，最大限度地扩大现期收入，导致国有资产“虚增”。这种旧有体制内的改革不能实现国有企业的自主经营、自负盈亏；国有企业不能真正成为相对独立的利益主体，对政府过度依赖。因此，政府的这类改革无法真正实现国有企业的发展。
（三）社会主义市场经济体制下政企关系的根本性变更
1992年邓小平同志的南方谈话加快了中国经济体制改革的步伐，使中国经济体制改革进入了一个崭新的时期。1992年10月，中共十四大明确提出：中国改革的目标是建立社会主义市场经济新体制。对国有企业的改革也开始触动长期以来不敢触动的领域，如法人财产权问题、劳动用工问题、人事制度及内部分配问题等。1992年7月，国务院发布了《全民所有制企业转换经营机制条例》，在内容上更进一步明确了全民所有制企业的法律地位和政企分开的基本原则，并将国有企业的经营自主权具体细化为生产经营决策权、产品和劳务定价权、物资采购权、人事管理权、工资奖金分配权、留用基金支配权等十四项权利。这标志着使国有企业成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”经济实体的改革正式拉开序幕。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），把中国国有企业改革的目标确定为建立适应市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这一时期，中国政府与国有企业的关系也发生翻天覆地的变化。1993年3月通过的《宪法修正案》将“国营经济”改为“国有经济”；而一字之差，从“经营”到“所有”，却意味着政府对国有企业的地位和作用发生了本质的变化：
1.政府不再是“行政上级”而应是“出资人”。国有企业向现代企业制度改革中，其产权关系明确为：国有企业中的国有资产所有权属于国家（政府）；国有企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权；国家（政府）按投入国有企业资本额享有所有者的权益。在这种产权关系下，国有企业成为独立享有民事权利、承担民事义务和责任的法人实体。国有企业以其全部法人财产自主经营、自负盈亏，实现市场化运作；而政府不再是国有企业的“行政上级”，只能是国有企业的“出资人”，代表国家对国有企业履行出资人职责，享有出资人权益。
2.政府对国有企业由计划控制转变为市场主导。经过宏观经济体制改革和在微观上建立现代企业制度等一系列改革，政府对国有企业的经济管理职能和资产所有职能基本分开。政府对国有企业的生产经营和投资决策基本全部或大部分放开，政府不再直接决定国有企业的产、供、销，而一般竞争领域的国有企业经营几乎完全依据市场供求和价格信号运行。政府只通过运用财政税收、金融货币等经济杠杆调节市场，引导国有企业按照市场需求组织生产经营和发展。
3.政府通过产业政策等各种经济管理手段引导、促进国有企业发展。市场经济条件下，政府和国有企业之间不再是以计划指令为纽带的行政隶属关系，而是以市场为纽带的产权关系。政府是国有企业的“股东”，这是政府的第一层法律身份。此外，政府还具有第二层法律身份：经济管理主体。一方面，政府通过制定经济计划和经济政策引导国有企业投资决策，通过财政、税收、金融货币等经济杠杆影响国有企业经营活动，引导国有企业发展，同时基于国有企业的特殊使命，积极调节国有经济布局，使之符合国家宏观经济发展目标；另一方面，政府采取行政、法律手段积极干预市场，维持良好的经济秩序，为国有企业发展营造公平竞争的市场环境。
4.政府作为公共服务主体，为国有企业提供制度供给以及良好的政治、经济、文化、科技等外部环境，有效促进国有企业发展。
综合上述，在我国社会主义市场经济体制下，国有企业具有特殊的政治职能和经济社会管理职能，因而应合理存在并大力发展。但是，国有企业发展中的“政企关系”应发生根本性变更：政府不应再作为国有企业的“控制者”，而应当作为国有企业发展的引导者、促进者和服务者。
