本文研究的主要旨趣在于通过对相关概念的界定，在对中国质量宏观管理问题分析的基础上，借鉴国际经验，提出完善我国质量宏观管理体制机制的政策建议。

　　一、相关概念

　　质量宏观管理体制是由《中华人民共和国产品质量法》确认的产品质量管理机构、体制机制及方式的总称。质量宏观管理体制具体地说:是规定政府、市场中介组织、社会消费者和企业等在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是质量宏观管理机构的设置。

　　质量宏观管理体制的运行机制是指在质量宏观管理活动中，涉及质量宏观管理各因素的结构、功能及其相互关系，以及运行过程中质量宏观管理各个构成要素之间的相互联系和彼此作用关系。我国质量宏观管理应建立包括政府监管、市场调节、社会监督、企业责任四大方面在内的的相关工作机制，促进形成政府综合协调、市场自主调节、企业主体责任充分履行、社会各界广泛参与的质量工作格局。

　　二、国际经验与借鉴

　　（一）美国

　　其主要特点是：一是质量宏观管理体制被纳入国家体制，上升到宪政层面，在操作层面上是通过国会领导下的联邦贸易委员会（FTC）来实现；二是立体式的政府宏观质量管理体制，既有自上而下的纵向监管，又有自下而上的横向自治，同时一般性监管与专业性监管相结合；三是社会化监管发挥基础性作用，在质量宏观管理方面，很多行业协会、同业公会或消费者维权组织等非官方机构都承担了消费者权益保护工作，发挥着强大的社会救济功能，充分体现了市场机制对质量的持续改善作用；四是经验主义的体制演进路径，质量宏观管理的制定者们倾向于将其体制和政策设计建立在那些已经尝试过、经受过历史检验的理念上。体制设计上的这种经验主义取向，使得美国的质量宏观管理体制的演变与发展的推动力都是自下而上的，由民间、市场或社会所驱动，而政府的作用则在于对民间诉求做出积极的回应，对民间在质量宏观管理上“先行先试”的成功经验予以总结、确认、提高并最终予以体制化。美国的产品质量标准绝大多数是自愿执行的，有些重要的质量标准在必要的时候可以很顺利地转化为与质量宏观管理相关的法律法规，实际上是自发秩序经过立法机构的确认之后转化为人造秩序的过程。

　　（二）日本

　　日本的质量宏观管理体制有其赖以成立并发展的体制环境，维护消费者权益成为日本的政治价值取向，宏观质量管理体制与其经济体制和经济的发展程度相适应，与中产阶级社会结构相适应，注重质量宏观管理中科技因素的导入。日本政府负责质量宏观管理的主要政府机构包括消费者保护委员会、经济产业省、厚生省、农林水产省等。按其监管范围和机构性质的不同又分为综合性质量监管机构、部门性质量监管机构和准政府质量监管机构等。

　　（三）欧盟

　　欧盟在质量管理的政策措施有其独到之处，例如从战略层面推动保护消费者安全，颁布的质量管理相关法律非常强调产品安全和产品责任，非常重视抢占国际标准化制高点，设立顾客导向的欧洲质量奖，应用范围广泛的欧盟顾客满意指数等。

　　欧盟的食品安全监管是其质量宏观管理的代表和亮点。欧盟食品安全管理局高度集中，职责明确，运作独立，力量雄厚，其建立完善了欧盟的食品安全监管体系，为欧盟对内逐渐统一各种食品安全标准，对外逐步标准化各项管理制度提供了科学依据，增强了欧盟成员国在食品贸易中的国际竞争力。自20世纪70年代起，欧盟陆续修订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成了强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，主要内容包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、进出口食品准入控制等。此外，由多部门联合监管模式向独立监管模式转换，建立食品安全信用体系，健全技术标准体系，让市场在食品安全监管中扮演执行者角色，注重信息交流等措施也是我们可以向欧盟借鉴的重点。

　　三、当前的主要问题

　　我国现阶段质量宏观管理过程中存在的主要问题有：

　　1.质量宏观管理体制问题

　　现阶段我国质量宏观管理的规则体制及其执行存在的问题，主要包括：监管机构多头管理；监管机构不能依法行政；监管有效性不足；监管制度不完善；信息传递渠道不畅，信息共享制度不健全；对不合格产品惩罚力度不足；质检技术落后和质检费用过高等。

　　2.质量法律制度问题

　　质量法律制度方面的问题主要有：监管主体的责任界限不够明晰；法律条文修改或更新周期长；对不法企业处罚不够严厉；依法行政执行不到位等。

　　3.质量标准问题

　　质量标准的设立与执行是政府质量宏观管理对企业生产经营活动进行管理的重要依据。我国目前质量标准存在着标准老化现象严重，质量标准水平相对低，标准不统一，标准制度不够完善，产品质量标准不足，推荐性标准执行困难，强制性标准执行状况不尽如人意等问题。

　　4.质量宏观管理模式和职能问题

　　当前，在我国质量宏观管理体系中，主要是政府在发挥着单一的主导作用，社会监督的作用由于多种原因还显得十分地薄弱，市场调节由于竞争的不充分和不规范，也没有真正的发挥对质量检测的公信力作用。质量的行政监管机构和技术检测机构还存在着内在冲突。质量宏观管理部门有重“微观”轻“宏观”的倾向，产品质量信息传递渠道并不通畅，检验检测机构建设相对落后。

　　5.诚信体制建设问题

　　一是企业质量档案体系不健全，质量低劣问题相当普遍；二是没有建立个人质量诚信记录体系，假冒伪劣屡禁不止；三是没有形成诚信的社会氛围。

　　四、政策建议

　　（一）我国质量宏观管理体制改革的主要内容

　　我国质量宏观管理体制改革主要内容是要以政府质量监管为主导，市场质量监管为重要手段，社会质量监管为基础。

　　1.加快政府质量宏观管理体系改革

　　第一，建立政府综合性的质量宏观管理机构。根据国家大部委制行政体制改革发展的趋向，应该进一步整合现有国家有关质量宏观管理部门的职责，有必要将国家质检总局的职能进一步强化，在现有职能基础上将其进一步建成跨越所有质量领域的、综合性的国家质量宏观管理行政机关。这个机构的主要职能是：统一监督管理全国范围内各类组织机构的质量活动，履行政府质量监管的宏观行政管理和综合协调职能，对现有国家各专业行政监管机构质量监管职能进行确认和划分，对全国整体质量领域的全过程监管进行制度设计和政策发布，认定质量检测机构的专业资格，监督其他专业行政质量监管或社会质量检测机构的行为，对专业检测机构的违规行为予以制裁。

　　第二，建立关键质量安全领域的政府专业行政监管机构。政府需要对极少数的关键质量安全领域进行直接地监管，主要集中在涉及人民生命健康安全的食品药品、生态和工程等方面。在这些领域必须成立国家专业性的质量监管机构，建立高水平的专业检测实验室、配备高水平的专业人员，为其提供充分的公共资金保证，使其能够不被监管对象所“俘获”。

　　第三，建立有高度威慑力的质量法律体系。在立法上，要在关键的质量安全领域制定更加严格的质量标准，逐步与国际标准接轨。在刑法和民法等各个方面，加大对质量安全的惩处力度，尤其对于在关系人民生命健康安全的关键性质量领域应该加大处罚力度。在执法上，要从体制上保证已有法规的严格执行，并使行政执法部门在经费上能够充分得到保证，不受执法对象所影响。在司法上，要创新质量案件立案标准，建立以充分维护消费者权益为核心的判案标准，不仅有损害性赔偿的判决，还要有精神性赔偿的判决，更要有惩罚性赔偿的判决。

　　第四，建立质量检测的政府购买制度。除了极少数关键质量安全领域，政府直接建立实验室进行质量检测外，在其他质量领域内，政府应通过公开竞标的方式进行质量检测的购买。政府对质量检测的购买，不仅仅可以降低质量检测的成本,最重要的还在于可以通过这一“购买”的选择，引导高质量、有信用质量检测机构发展。

　　第五，建立政府质量奖励制度。通过政府质量奖的设立，对那些提供优质质量的企业或组织，以政府的信用为高质量的企业提供正向激励。年度的政府质量奖应有严格的名额限制，并要经过极为苛刻的评审程序，使其对企业产生真正的激励作用。政府质量奖的各项细化标准，也可以引导所有的企业按其标准规范自身的质量行为，从而带动所有企业整体质量水平的提高。

　　2.强化市场质量监管体系改革

　　首先，充分发挥市场机制的作用,建立竞争性的检测与认证机构。其次，减少不必要的质量行政行为管制,让市场和社会主体通过市场竞争来优化质量行为。第三，改革政事不分的质量检验机构。第四，打破区域和行业壁垒，组建有竞争力的大型质量检测集团。第五，降低准入限制，开放国际和社会资本更大规模地进入质检领域。

　　3.深化社会质量监管体系改革

　　首先，确立消费者在质量监管中的核心主体地位,充分保护质量领域的消费者权益。其次，加强消费者组织的集体行动能力，有效发挥消费者在质量监管中的不可替代作用。第三，保护媒体的质量监督职能，有效地发挥公共传播对质量监管的独特作用。第四，建立多元化的质量信息提供渠道,有效地减少质量信息的不对称程度。第五，形成以互利为原则的社会质量文化。

　　4.质量宏观管理体制改革的方法和策略

　　首先，应采取渐进式过渡的改革方法。要清醒认识到改革的长期性，允许并鼓励地方的改革探索，并在一定时期内允许不同体制的并存；其次，采取以增量优化存量的改革方法。注重对利益关系的调整，坚持增量改革优先，并辅以必要的利益补偿。第三，坚持政府主导下的整体配套改革方法。

　　（二）我国质量宏观管理的运行机制改革的主要内容

　　1.健全政府监管机制

　　首先是实现质量宏现管理的全流程协作机制，包括目标管理机制、运行操作机制、指挥协调机制和监控反馈机制；其次是发挥质量杠杆作用，利用技术标准等手段完善市场准入退出机制；第三是加快建立政府质量奖励制度，推动省级地方政府建立政府质量奖励制度；四是完善各部门紧密配合的质量管理协商机制；五是健全各级政府质量宏观管理的综合监测机制；六是要坚持“统一领导、分类监管、重心下移、层级负责”的思想，进一步建立和完善质量宏观管理长效工作机制。

　　2.健全市场调节机制

　　市场经济中出现的问题最终要靠市场机制解决，要充分利用市场规律，努力解决市场经济中的信息不对称问题，建立和完善市场诚信体系，实现优胜劣汰。要尽快建立健全质量信息共享机制，建立全国统一的企业质量安全信用信息平台，动态采集企业及相关产品质量安全信息，不仅实现产品的可追溯，且及时公开为社会服务的信息，并接受消费者查询、投诉与反馈，动态更新相关信息；大力推进市场化的质量诚信体系建设，加强与银行、保险、期货、证券等商业服务机构联系，建立企业在政府许可审批、执法监督、商业服务等方面的社会信用环境，在开展诚信教育和自律宣传的基础上，把信用档案信息应用到融资信贷、用地审批、产业调整等相关领域，建立起具有刚性约束力的诚信保障机制。

　　3.健全社会监督机制

　　首先要完善全社会质量管理参与机制，包括调动全社会积极性的监管参与机制，营造有利于质量进步的社会氛围，鼓励新闻媒体和消费者积极参与质量工作，为提高质量建言献策，积极发挥社会团体、协会、学会和专家学者的作用，积极推动质量管理科学的研究；其次要逐步建立质量安全的社会救济机制；再次要建立和强化对监管者的监督制约机制，分散监管机构负责人的权力，建立监管权力制衡机制，使监管决策保持应有的科学性、合理性和公正性。

　　4.健全企业责任机制

　　一是建立企业责任综合工作机制，构建质量信用信息平台，建立规范的企业质量信用评价制度、产品质量信用记录发布制度和质量违法违规企业“黑名单”制度，建立企业质量安全事故报告制度，推动企业完善服务体系；二是积极推动企业发挥提升质量主体作用，依法严肃处理各种质量问题，促进企业落实产品质量责任；三是帮助企业提升技术标准，提高检测水平，全面提升产品质量。

　　（张占斌：国家行政学院经济学部主任、教授；王茹：国家行政学院经济学部讲师、博士）