北京市城市公用企业是首都城市运转的主要载体，不仅直接作为生产资料投入生产经营，还间接为生产、生活和生态提供服务保障。加快探索完善符合北京城市公用企业国有资产特点的监管模式，具有十分重要的意义。
一、北京城市公用企业概况
《北京市国有经济“十一五”发展规划》把城市公用行业列为国有资本集中发展的“四大产业板块”之首，是国有资产配置的主要领域，主要包括北京市国资委监管的从事公交、地铁、环卫和水、电、气、热、路等城市公用事业的投资、建设、运营和作业的14家企业。按照行业特点和企业市场化程度，北京市城市公用企业可分为三类：一是纯公益性企业。公交、地铁的服务价格由政府确定，而且价格很低，经营成本和服务收费的差额全部由政府补贴。环卫集团的作业价格由主管部门与财政局根据作业成本确定，服务经费由政府全额拨付。二是自然垄断性企业，即通过管网线等基础设施为社会提供公共产品，并实行生产、输送、销售垂直一体化经营的企业，包括水、电、气、热、路等方面的企业。其产品价格原则上根据市场供求关系确定，政府适度调控，部分经营项目享受政府专项补贴和贷款贴息等优惠政策。三是综合投资类企业，即从事市政公用事业投资和经营其他事业的企业。如基础设施投资公司和轨道交通建设管理公司，主要从事轨道交通的政府投资和社会融资的运作。国有资产经营公司和首创集团，同时从事城市公用事业和竞争性行业投资。
二、北京市城市公用企业改革发展的基本情况
（一）城市公用企业的经济效益和社会效益逐步增强
伴随首都的快速发展，城市公用企业取得了长足进步，特别是在建设“新北京、新奥运”的过程中，生产和服务设施得到巨大改善，生产和服务水平显著提高，在增强城市承载能力、保障城市正常运转和提升奥运保障能力等方面发挥了极其重要的作用。其中，自来水集团的城市供水量和排水集团的污水处理量分别占市区总量的69%和96%；全市89%的燃气供应量和20%的供热量分别由燃气集团和热力集团提供。企业资产规模效益逐步提高。2008年底，14家城市公用企业资产总量5120亿元，是2003年资产总量的2.73倍，占北京市国资委监管企业资产总量的44.3%；净资产2184亿元，是2003年净资产的2.41倍。2008年，14家企业的主营业务收入652亿元，是2003年主营业务收入的2.66倍；利润总额38.2亿元，是2003年利润总额的2.17倍，其中综合投资类城市公用企业2008年实现利润总额42.1亿元，运营类企业则亏损3.9亿元;净利润26亿元，是2003年的3.31倍；上缴税金总额69亿元，是2003年的8.9倍，占北京市国资委监管企业上缴税金总额的20.6%。
（二）城市公用企业的改革重组逐步深化
改革开放以后，城市公用行业加快由政企合一的管理模式向企业经营模式转变，明确了建立现代企业制度的市场化改革方向。市国资委作为企业国有资产出资人代表，加快推动企业改革重组，城市公用企业改革改制和结构调整取得重大进展。一是组建具有投融资功能的大型投资公司和企业集团。撤销原来的地铁集团，组建地铁运营公司、轨道交通建设管理公司和基础设施投资公司，在轨道交通领域形成了投资、建设和运营分立的体制。将原北京国际电力开发公司和北京市综合投资公司合并重组为京能集团，将京泰实业、北京控股公司和北京燃气集团联合重组为北京控股集团，形成了一批具有投融资功能的实业型的大型企业集团。二是对承担公共服务职能的公益性企业进行了重组整合。北京公交集团通过资产置换重组，既明确了公交集团的公益定位，又促进了上市公司发展。将原来的一清、二清、四清和北清四家市属环卫企业合并重组为北京环卫集团，积极探索新型环卫作业方式。三是公司制、股份制改革进入了新阶段。城市公用企业已全部按《公司法》确定的国有独资模式完成了改制，以产权关系为纽带建立了比较规范的母子公司体制。
（三）城市公用企业国有资产的监管模式逐步完善
北京市国资委2003年10月成立后，按照“管资产与管人、管事相结合”的原则，推进国有资产出资人职能与社会公共管理职能分开，新的国有资产监管模式初步形成。一是夯实监管基础。国资委成立之初就全面开展清产核资，用两年多时间基本摸清了企业资产的质量及分布状况。开展了土地清查，摸清企业土地资源的现状，并出台规范性文件，基本遏制了企业随意处置土地的现象。加快建立国有资产监管的政策法规体系。截至2008年底，北京市国资委共出台规范性文件100件。二是规范重大事项管理。制定了《北京市国有经济“十一五”发展规划》，加强对国有经济的战略引导。出台了《关于国有及国有控股企业重大事项报告制度的暂行规定》，明确界定市国资委与所出资企业之间在重大事项管理方面的权责界限。出台了《企业重大经营决策失误责任追究暂行办法》，依法依规追究有关责任人的责任。三是完善国有资本预算管理，在全国率先实行了国有资本经营预算制度，并逐步规范，着重加强了对已支出项目的跟踪调研。四是规范业绩考核和薪酬管理。制定实施了业绩考核和薪酬管理办法，有效控制了薪酬管理不规范的问题。全面实行了年度考核，逐步推进任期制度考核。按照城市公用企业的特点，进行分类考核，细化考核指标，逐步提高了考核的科学性。五是加强资产动态管理。加强企业经济运行监测，建立了财务动态监测报告制度，及时掌握国有经济运行情况。规范国有产权管理，严格把好国有资产评估关、转让关、交易关和权益核销关，防止国有资产流失。六是初步建立了企业法人治理结构。完善和规范董事会建设，向部分城市公用一级企业选派了外部董事并设立了职工董事。一级企业董事会一般都设立了投资和风险管理、薪酬和考核及审计等专业委员会。加强监事会监督检查，14户城市公用企业全部纳入监事会监督检查范围，有效维护了国有资产的权益。
三、北京市城市公用企业国有资产监管中存在的主要问题
（一）城市公用企业的股份制、市场化改革尚不到位
一是城市公用事业的市场化程度仍然较低。2002年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以后，北京城市公用事业市场化步伐明显加快。但是城市公用事业的市场化程度总体上仍然较低，动力机制和约束机制较弱，经营效率不高。二是企业股份制改革还没有到位。目前，北京市国资委直接出资的城市公用企业，都是国有独资公司，产权结构单一，资本注入机制缺乏，其他所有制企业参与公用事业投资和经营的规模很小。同时，在二三级企业层面还存在产权关系不清晰、交叉持股、原始注册不规范，注册资本与实收资本不符，有些集体企业产权关系不清等。三是城市公用企业融资渠道狭窄，缺乏对企业上市融资的长远规划和重点培育，企业持续发展能力不足。
（二）城市公用企业法人治理结构的行业特色还不突出
目前城市公用企业未能根据此类企业的发展需要和企业负责人的实际特点，因企制宜地构建具有个性化特点的法人治理结构。董事会、经理层、党委会成员高度重叠，职责有待进一步理清，关系有待进一步协调。董事会的职能不清，外部董事数量少，大部分都是兼职，缺乏外部董事资格确认和培训机制，特别是缺乏来自政府公共管理部门的外部董事，董事会与政府公共管理部门的信息沟通有待进一步加强。经理层人员的市场化选聘力度不够，专业结构和知识结构有待进一步优化，对企业降低成本的意识和能力还需进一步提高。
（三）对城市公用企业负责人的业绩考核还不完善
北京市国资委2006年开始加强了分类考核，针对城市公用企业的功能特点，采取了区别于竞争性企业的考核办法。但考核指标体系仍不健全，对城市公用企业的功能作用和改革发展成果的考核评价还需要进一步精确。在企业调研中，城市公用企业普遍认为，企业主要是为社会提供公共产品和服务，价格由政府管制，盈利能力受当前管理体制制约，企业赢利水平同经营者的努力程度相关程度不高，因此不能用利润和资产保值增值作为业绩考核的主要指标，而应加大对社会效益、资产使用效率、服务质量和运行安全考核的权重。
（四）城市公用企业的政府补贴机制有待改进
目前对企业的财政补贴和其他补助主要采取企业预算、财政审核、讨价还价、“一年一谈、一谈一年”的方式。这种补贴办法在管理模式上，较易引导形成被动消耗型的管理模式,难以形成运营服务企业的自我加压、自我挖潜的动力机制；在职能主体上，由于政府职能和企业职能没有分离，很难区分城市公用企业的经营性亏损和政策性亏损，无形中也可能为企业经营不善“买单”，较易造成政府角色和企业角色的错位；在投入机制上，由于企业财政补贴常常由政府当年财力决定,一旦财政压力增大和缓解，城市公用企业的补贴也会相应调整，企业运营成本常常无法得到及时补偿，难以形成稳定的资金保障。
（五）城市公用企业的价格政策尚需完善
公共产品和服务价格由政府确定，并实行严格管制，政府从社会公众利益出发，价格标准一般偏低，价格调整没有形成联动机制，不能根据市场变化及时调整，供热、供水等产品和服务价格多年未调，公交、地铁的收费价格不升反降。由于收费价格相对固定，人工、材料、设备等价格不断上涨，收入成本反差越来越大。由于价格政策和补贴机制不合理，企业的经济效益逐年下滑。公交集团、自来水集团等企业亏损严重，地铁运营公司和热力集团等企业补贴后略有盈利。城市公用企业融资所需还本付息资金没有来源，缺乏持续发展能力。
四、完善北京市城市公用企业国有资产监管模式的建议
（一）进一步理清国资监管机构与公共管理部门的责权边界
长期以来，城市公用事业实行的是“政企合一”的管理体制。国资委的成立使政企分开成为了可能。目前，国资委作为政府的特设机构，还承担着一部分公共职能，因此，应该按照社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开的原则，进一步明确国资委与政府公共管理部门的职责分工。政府公共管理部门按照国民待遇原则，对本行业的各类所有制企业进行统一的公共管理，主要管理职能是：制定相关法规规章、产业政策、行业发展规划和基础设施建设规划；制定公共产品生产和服务的标准规范，制定城市公用行业的市场规则；加强市场监管，包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、网络监管和竞争秩序监管；负责基础设施建设投资及政策性亏损的财政补贴。国资委作为企业国有资产出资人，按照《企业国有资产法》行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等职能，确保出资人职责到位，同时不承担政府的公共管理职能，不直接干预企业的生产经营活动。国资委通过派出产权代表进入企业实施治理，派出监事会对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，实现国资委对企业国有资产的监管职能。同时，市国资委要积极协调与政府公共管理部门的关系。城市公用企业是社会公共产品和公共服务的具体提供者，是政府及其相关公共管理部门所承担的公共管理和服务职能的直接履行者，在提供公共产品和公共服务过程中直接受政府相关公共管理部门的管理和监督，企业在生产经营方面存在的困难和问题也主要依靠相关公共管理部门解决。北京市国资委作为这些企业国有资产唯一的出资人，不单是企业国有资产的监管者，更重要的是企业的股东，与企业利益是一致的。因此，北京市国资委虽然不干预企业的生产经营活动，但有责任向政府及相关的公共管理部门积极主动沟通、协调，重点搜集了解城市公用企业在生产经营中存在的困难和问题，及时向相关公共管理部门反映，建立协调公共关系的运转机制，使企业的困难和问题能尽快得到解决。
（二）加快推进对城市公用企业的分类监管
结合城市公用事业的公用性、自然垄断性等行业特征，建立区别于竞争性企业的监管模式。一是在资产监管方面，以提高资产运营效率、完善功能作用为重点，盘活存量资产，优化增量资产，充分发挥资产的利用效率。对公益性和自然垄断性的城市公用企业不过于强调资本运营。二是在公司法人治理结构方面，由于城市公用企业的决策事项较竞争性企业的市场决策相对较少，因此该类企业董事会贯彻落实政府的公共管理和公共服务的任务更突出，其董事会的职责及人员应突出其公共服务的特点。三是在业绩考核方面，以社会效益的考核为重点，重点考核提供公共产品和服务总量、服务质量和运行安全，在经济效益方面主要考核降低成本，改进企业赢利模式。四是在改革和重组方面，公益性和自然垄断企业国有资本要绝对控股，充分发挥国有资本的主导作用，其他类型企业要改造成为合格的市场竞争主体，以适应城市公用事业日益市场化的竞争态势。
公交、地铁、环卫、水、电、气、热、路等企业基本上是一个企业代表一个行业。结合城市公用企业专业性强的个性化特征，还要研究对每户企业实行个性化管理。美国、新加坡等国家针对每个公用企业由国会单独立法，基本上是“一企一策”。就北京市而言，当前可组织实施分类监管。一是纯公益性企业国有资产监管模式。这类企业主要依靠政府资金，其监管重点是成本控制能力和服务满意度，其参照物是行业满意度调查和城市间横向比较。二是自然垄断性企业国有资产监管模式。首先通过改革重组剥离竞争性业务，然后留下的部分，采用自然垄断性企业国有资产监管模式，主要考核成本控制、质量控制、安全指标和满意度，需要专项补贴的时候进行专项考核。三是综合投资类企业国有资产监管模式。其监管重点是保值增值，与竞争性企业的国有资产监管基本相同，主要区别是考核时增加完成政府市政公用设施规划建设任务的指标。
（三）进一步推进城市公用企业的市场化改革
发挥市场配置资源的基础作用，在确保政府控制力的前提下，提升城市公用企业的市场化运营能力。一是适度开放投资市场。认真分析研究市政公用行业的特点，选择部分企业推进产权多元化改革，鼓励社会资本和外国资本在一定的范围内采取独资、全资、合作、股份制、BOT、TOT等多种形式投资城市公用事业并参与建设。二是逐步开放经营市场，允许跨地区、跨行业参与城市公用事业经营，采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营单位，由政府授权特许经营。三是加快开放作业市场，对市政设施养护及道路清扫、垃圾清运等作业，允许社会上的单位和个人组建作业公司，采用承包形式，承接作业业务。城市公用市场的逐步开放，对国有城市公用企业提出了新的挑战，增强了国有企业改革发展的压力和动力。四是积极推进城市公用企业分步上市工作。按首都城市的功能定位和“十一五”发展规划，北京城市公用企业有良好的发展前景，而且电力领域的京能热电股份有限公司和经营燃气业务的北京控股有限公司已成功上市，为北京城市公用企业上市积累了经验,要采取多种方式、选择市场化程度较高的资产和业务适时上市。
（四）加快推进城市公用企业聚焦主业做强做大
进一步明晰城市公用企业发展定位和资产功能，加大调整重组力度，提高核心主业的运营效率和市场竞争能力。一是全面分析评价企业资产和业务性质，将企业资产清晰划分为主业资产和非主业资产。城市公用企业长期以来较好地完成了政府规定的公益性任务和目标，同时也产生了大量的亏损。由于一些城市公用企业专业化程度不高，亏损原因也很难界定，有投资性亏损、政策性亏损和经营性亏损。因此，明确划分企业的主业与辅业是城市公用企业科学发展的前提。二是坚决推进核心资产向主业集中。一方面将与主业关联密切的辅业资产向主业集中；另一方面采取无偿划拨、资产置换、出售等多种方式，推进部分非主业资产向主业突出的其他企业集中，促进企业之间非主业资产的合理流动，确保城市公用企业从多元经营转向专业化的公共服务，从而划清亏损界限，明确亏损责任，切实把主业做优做强。三是全面剥离非主业资产。对于城市公用企业集团中存在的一部分没有规模、没有效益、没有发展前景的二三级企业和没有竞争优势的辅业企业，要采取破产、注销、关闭、解散、合并、出让等方式，实现国有资产平稳退出。四是提升集团管控能力。完善母子公司体制，明确母子公司各自的职能定位，理顺产权关系，规范对子公司的控股、参股行为，加强对所属企业的管控。规范企业经营行为，提高企业生产和服务水平，使城市公用企业逐步走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的轨道。
（五）进一步完善城市公用企业的法人治理结构
一是按不同类型企业，明确董事会的职责和形式。区分不同类型的城市公用企业的特点确定董事会的职能和作用。纯公益性和自然垄断的城市公用企业，特别是市场化程度不高的企业，董事会的职责主要是贯彻实施政府公共管理和服务的目标，董事会的组织架构和职能设置可以相对简单。市场化程度较高的自然垄断企业和综合投资类企业，特别是已经上市的股份公司，应该按《公司法》规定设立董事会、监事会，实行决策层和经营层分开，董事长与总经理分设，逐步落实董事会对经理层选聘、管理、考核评价的权责。二是进一步完善外部董事制度。增加外部董事数量，外部董事比例不应低于二分之一，经理层成员除总经理外，原则上不进入董事会。提高外部董事素质，外部董事应具有较高的业务水平和较强的判断力，并能在时间和精力上保证履行董事职责，专职外部董事应是业务、技术和经营管理方面的专家。外部董事应包含政府的有关公共管理部门人员，其中公务员兼职不兼薪，以保证城市公用企业的经营决策能够体现社会需求，并与政府公共管理目标相一致，更好地实现公共利益。三是加大经营管理人才的市场化选聘力度。通过内部竞争和社会招聘方式产生经理层人员。对社会招聘人员实行身份社会化、责任契约化、收入显性化管理。社会招聘高管人员，除共性条件外，要特别注重专业素质，城市公用企业的高管人员要熟悉了解基础设施与公共服务的情况，有一定的公共管理经历，有相关的专业背景，有较强的与政府有关部门沟通协调能力。四是进一步加强监事会建设。按城市公用事业的需求，优化监事会成员的专业结构和知识结构，应更多地聘用熟悉相关法律、会计等方面知识的专家，进一步提高监事会成员的素质和监督检查的水平。改进检查的形式和方法，既注重结果的检查，更要加强事前、事中的监督，探索监事会向监管企业派驻财务总监和法律总监，主要对企业的财务和合同进行监督。加强企业负责人经济责任审计，做到凡离（职）必审，凡退（出）必审。进一步整合监管资源，加强信息共享、情况沟通、工作互促、提高监督效率。
（六）完善城市公用企业的考核体系
一是优化指标体系。公益性和垄断性企业以社会效益为重点，年度考核拟设立四项指标，即运行安全、产品或服务总量、产品或服务质量、经济效益，前三项都是社会效益指标，比重占80%。这类企业不以盈利为主要目标，即使有盈利也是微利，特别是政策性亏损企业，任期考核不太适宜采用国有资产保值增值率，应主要考核资产利用效率。综合投资类企业以重大投资项目为重点，年度考核拟设立四项指标，即利润总额、净资产收益率、融资成本节约率、投资任务完成率。任期考核可用国有资产保值增值率。二是加强业绩考核的纵向和横向对比。年度和任期考核的目标值原则上应不低于前三年指标实际完成值的平均值。完成目标值时得基本分，超过或低于目标值时，按规定加分或减分，如果超过历史最好水平或者是行业内最高的，应增大加分幅度。横向与全国同行业的平均水平和先进水平比较，实行对标管理，对于超过或低于平均水平的，要依据超低程度，按规定加减分，要引导企业以同行业先进企业的指标为标杆，通过持续努力逐步达到标杆企业的先进水平。三是建立中长期激励机制。把年度考核和任期考核与企业战略规划的实施有机结合起来。鼓励企业使用经济增加值（EVA）指标进行经营业绩考核，引导企业更加注重价值创造。探索中长期激励的方法，加大对科技创新、管理创新、节能减排的考核力度，引导企业提高可持续发展能力。四是完善科学合理的薪酬制度。进一步树立“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”的薪酬理念，建立完善的“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的薪酬管理机制，逐步构建企业负责人薪酬水平与经济效益、业绩考核密切联系、适度增长，并与职工收入分配协调、差距合理的分配格局。
（七）理顺城市公用企业的价格机制
在社会公众利益和企业利益之间寻找平衡点，是城市公共产品和服务价格形成和调整的关键所在。按照社会效益与经济效益相结合，社会公众利益与生产服务企业利益相统一，公平与效率兼顾的原则，考虑改革力度和公众承受能力，借鉴发达国家制定公共产品和服务价格的有益经验，采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式，逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制。对取得公用事业特许经营权的企业，实行严格的价格管制，使之无法取得超额垄断利润，其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本，并可实现微利。同时，根据生产资源市场价格变化趋势和城市居民的平均生活水平，建立公开透明的各公共产品联动的价格调整机制，充分发挥价格的杠杆作用。价格调整可借鉴国外比较流行的“价格上限”的定价机制，即以一定时期的通货膨胀率为上限，既能为消费者接受，又可以保护企业利益，激励企业降低成本，并在价格上限范围内取得合理利润。建立合理的价格形成和调整机制，有利于建立政府、企业和公众三者之间的和谐关系。对影响面广、公众反映强烈的公共产品和服务，在价格制定过程中要引入市场中介和咨询机构，建立价格听证和价格协商制度。
（八）谋划建立公共财政购买公共服务机制
目前，城市公用企业营业收入不能还原成本形成的政策性亏损，以及企业为完成政府指令性任务而发生的费用，大多是通过政府补贴的形式进行补偿，这对保障准公共产品供应发挥着重要作用。但是，财政收入补贴属于补贴成本消耗的概念，存在一定的不确定性和即时性，体现在管理思路和目标取向上往往是短期行为。着眼于构建企业发展长效机制，必须改革政府财政支出机制，促进公益性和市场化的有机结合，实现城市公用企业资源的优化配置。要在合理确定购买公共服务项目的基础上，探索推进政府补贴制度向政府购买服务机制转变，一方面促进政府根据财力状况统筹安排资金，将购买服务的经费全部纳入预算管理，保证公共服务的财政投入可控、优化，另一方面企业则按照合同约定提供服务产品，从长远发展来考虑企业经营管理和队伍建设，专注于加强内部管理，着力降低运营成本，保证服务质量，提升赢利水平，形成长效发展机制。在实践中，建议财政局、发改委、国资委及相关行业主管部门（如交通委、市政管委、水务局等），根据城市公用企业前三年的平均水平或历史最好水平和全国同行业的平均水平或先进水平，在调查研究和科学测算分析的基础上，制定产品和服务的预算定额，即单位产品或服务的人工、材料（含油料和能源等）、设备等生产要素的直接消耗量，按照当年各生产要素的现时或预期价格，计算公共产品或服务的预算成本，并根据成本费用标准和当年公共产品和服务的数量和质量要求，在保证企业微利的情况下，确定对各企业的补贴标准，实行定额补贴。对于由政府补贴向购买公共服务转变增加的企业税负，世界上不少国家都采取税收优惠政策。考虑到城市公用企业投资回报水平较低，市政公用设施建设正处于高速发展时期，企业资金紧张，经营压力较大，政府相关部门应当制定相关政策措施，在公共服务价格水平未达到全成本回收以前，给予城市公用企业税收减免，支持企业发展。
（课题主持人：周毓秋、王东，课题责任人：张宪平、张振良，课题组成员：满志德、温育梁、贾红光、杨军 执笔人：贾红光）
