国有企业集团公司(母公司)的发展与对子公司实施有效的监督和管理，一直是我们多年来所面临的研究课题。近年来，政府与国资主管部门相继出台了一系列法律法规和指导意见，特别是《企业国有资产法》首次明确了国资出资人的法律地位与职责，确保国资出资人对国有资产保值增值的责任；《物权法》在法律层面界定了国有资产的范围，明确了国有物权的行使权利，强调了对国有资产的保护；上海市政府颁布的《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》(“30条”)，提出了今后一段时期内上海国资国企的战略发展方向及详细规划，并从原则、目标、方法途径、法人治理结构、体制建设、配套政策等方面有了突破性的指导意见。

　　当前国资国企改革实践的新情况与新的形势对我们提出了监管全覆盖的新要求，在国资国企改革发展过程中要真正提升企业集团的国资监管能力、加强国资监管实现监管全覆盖，应该在预算、产权、投资、信息、管理模式及制度等方面进一步加大力度，创新管理，推进改革，认真做好国资国企监管工作。

　　加强国资经营预算与财务预算的管控

　　国资经营预算是以国有资产结构调整与产业发展为导向，由国资授权的经营机构编制有关国有资产的投入、调整、收益管理的年度经营预算计划，它与企业的财务预算既有联系又有区别。

　　国资经营预算与财务预算在预算的目标、执行的会计制度、预算户数范围、核算原则、核算方式、预算数据的来源是一致的，但在编制的内容、表式、编制主体、编制方式、审批主体、管理模式等方面还是有一定区别的。

　　在实施国资经营预算监管过程中，需要我们不断总结经验教训，尽快解决以往客观存在的重编制轻过程、重结果轻运营评价、重主营业务预算轻资本活动，重考核轻收益管理等监管模式上的弊病。

　　这就需要企业集团通过信息化管理，真正全面掌握下属企业的年度经营活动；以年度国资经营预算为重点，在产业布局、资产布局、资源布局、主营业务预算、投资活动、资本活动、现金收支、投资收益、薪酬管理等方面加强日常运营监管，并注意从编制预算目标与编制说明的统一性、年度预算目标与月度季度预算指标执行的连续性、年度分析评价与月度季度阶段性的统计评价，关联性、正常运营信息与异常重大事项等方面确保监管不缺位，责任到人。防止预算和决算大起大落，降低预算的偏差率。对控参股企业，应充分发挥法人治理结构，加强对派出的出资人代表预算管理业务培训，发挥预算管理的职能，有效把握控参股企业发展的方向、流向、导向。

　　在加强集团公司对子公司国资经营预算监管的基础上，进一步强化子公司的财务预算监管，须坚持对不动产处置收入、股权转让收益、投资收益等实施全额上交、收支两条线管理，以保证企业集团发展战略的实施。

　　完善国资管理制度的监管

　　随着国资国企改革的深化，国资国企管理已初步建立了一系列国有资产管理制度与国资监管体系，有效地维护了国有资产运行的安全。在当前国资国企改革过程中，我们又面临不少新情况、新问题，如：国资发展战略方向的把握、核心主业的优化与转型、经营组织的调整、国资国企主辅分离的进一步推进、对控参股企业的监管方式、发展改革与企业稳定民生保障3者之间关系的正确处理、集团管控模式的创新、优化企业经营者的薪酬管理、资本资产变动处置的规范有序有效运作等。这些都涉及国有资产、企业组织、人员、公司治理、布局等较大的变动。

　　特别是国家近些年又相继修订了《公司法》、《证券法》，颁布了《企业国有资产法》、《物权法》等，这就需要我们结合各国资企业集团的实际情况与管理实践，从国有资产经营预算、国有产权监督管理、国有资产保值增值考核、重大资产损失追究、国有企业外派董监事等方面完善国资管理制度。

　　在对子公司实施分级管理的同时，也应以内控制度的形式，明确授权事宜与量化资金限额，实行部分授权控制管理，特别是对有些易造成损失和资产流失的重要项目予以明确的规定，以规范经营管理行为。通过严谨健全的监管制度，对重大资产、重要事项、高管人员实施程序化、规范化管理，确保制度不缺失，做到国资监管有章可循、有据可依，在最大限度避免人为因素，控制与降低管理风险，确保国有资产有序有效安全运行。

　　加强产权与出资监管

　　在推进国资国企改革过程中，国有资产的变动、流动与企业组织结构调整是大量的。随着对外投资日益增加，国资分布在混合经济中的投资权益比重也不断提高，目前国资集团公司对外投资的国资布局与监管方式已发生较大变化，特别是由原来大量的国有独资转为多元投资的混合经济；监管模式由原来自上而下的传统管理转为依法按法人治理结构，开展公司治理的现代企业管理方式；经营领域也由原来多元的、分散的、无序的转为集约规模的核心主业。加强对外投资、国有产权管理已成为国有资产管理十分重要的组成部分，可以从几个方面给予注意：

　　第一，建立出资人代表管理制度。由集团公司派出的所有对外投资企业的出资人代表(董事及监事)，都必须按照国有出资人的意见，在股东会、董事会、监事会上发表意见、行使表决权、按公司章程监督对外投资日常运营、办理重大事项等，认真履职。同时，还要定期向国有出资人书面述报。集团公司有序开展综合评价与考核。对外投资企业的经营者或高管人员都必须在董事会提供的经营舞台上规范有序工作，不能越位，也不能错位。

　　第二，规范有序操作资产重组、产权变动、交易事项。严格把好中小企业改制重组、产权变动、资产处置、产权交易事项的科学决策关、清产核资关、审计评估关、公开交易关、合理分配关。

　　第三，做好收缩企业层级工作，抓紧处理国资国企改革遗留问题，使收缩企业真正实现产权关系清、劳动关系清、税管关系清、党群隶属关系的工作目标，以减少后遗症并有效控制国资运营委托代理链过长带来的国资监管边缘化、空心化，导致国资流失的风险。

　　第四，依法加强对外投资的公司治理监管。从多元投资企业比例较大的国资布局现实出发，国资管控模式已不能采取传统的、自上而下的、行政式的管控模式，特别是对集团公司所属相关控股的上市公司尤其如此。对国资企业集团所属控股上市公司的管理，应严格按照《公司法》、《证券法》、《企业国有资产法》，实施法人治理结构的公司治理管控模式。上市公司的国资出资人代表要严格按国有出资人的意见认真履职，集团公司作为国有出资人更要以维护全体股东包括中小股东的利益为原则，依法开展公司治理工作，加强国资监管，维护国资运营安全。

　　加强重大事项管理，提高国资监管实效

　　从以往国资国企改革实践看，一些国资企业集团建立了国资运行监管信息系统的建立，已有效解决了以往存在国资监督多元、重复、无序、分散的弊端。随着改革的深入，这个系统的升级是必然的。为了提高国资监管实施，还需要进一步加强以“三重一大”(即：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。)为重点内容的重大事项监管。除了从制度、程序方面规范“三重一大”行为之外，还要在实际工作中重视重大事项的报告管理，这是国资监管制度化、程序化的重要一环。

　　面对国资国企改革的新形势，还需要从实际出发，针对当前国资监管的薄弱环节，积极探索优化再造现有的监管流程。提升对重大事项的反应速度，提高议事决策效率，真正做到监管主体不缺、重点不放、程序不乱、监管不断、监管有效。同时，还要积极提高监管信息化管理水平，尽快由传统落后的监管方式转化为全面的在线监管、实时监管，只有这样，才能有望实现国资全覆盖的目标。